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发帖数: 22064 | 1 【 以下文字转载自 Military 讨论区 】
发信人: zhonghangyue (中行说), 信区: Military
标 题: 为什么要成立新疆生产建设兵团
发信站: BBS 未名空间站 (Sun Aug 13 02:21:25 2017, 美东)
原创 2016-03-13 李鲁岳 基层法治微信号jcfzlss
功能介绍
基层法治为中南财经政法大学基层法治研究所官方微信，主要推送本所土地制度、信访
问题、乡村司法、村民自治、基层执法、群体性事件、传媒与法治等领域的研究成果及
社科法学研究资讯。
编辑按语：边疆的稳定，关乎国家长治久安。如苏力所言，“宪制，即一国的政治性构
成，以及为促使一国得以构成和发生而必须以制度回应的核心政治问题。”如何保证边
疆稳定、民族团结、国家统一，这正是需要以制度回应的核心政治问题。在这个意义上
，新疆生产建设兵团这一制度，具有重要的宪制意义。今天，基层法治微信号推送《为
什么要成立新疆生产建设兵团》一文，将各位读者带入历史纵深处，考察这一制度设置
的形成逻辑、政治意义和历史功绩。
李鲁岳｜北京大学法学院博士研究生
本文刊于《法律和社会科学》（2014）第13卷第2辑。推送时注释从略，点击页面左下
角可阅读原文。感谢作者慷慨授权！
一、问题的提出
新疆生产建设兵团成立于1954年，在六十年的发展历程中，它无疑是当代中国政制体制
中最为特殊的一种组织形式。它的特殊之处在于，相对政府来说，它保留了军队的组织
机构，拥有14个师（垦区），174个农牧团场，其承担着国家赋予的屯垦戍边的职责。
相对军队来说，兵团拥有四千多工业、建筑、运输、商业企业，对外称中国新建集团公
司。与企业不同的是，兵团有健全的科研、教育、文化、卫生、体育、金融、保险等社
会事业和司法机构，能够在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、
法规，自行管理内部的行政、司法事务，并且国家对其实行计划单列的特殊社会组织形
式，受中央政府和新疆维吾尔自治区政府的双重领导。近年来，兵团在南北疆农场较为
集中的垦区先后建立了阿拉尔、图木舒克等六个县级市，其职能逐渐从“屯垦戍边”转
向“建城戍边”。因此，仅用某一种组织形式难以描述兵团。总体来看，兵团实际上是
集党、政、军、企组织形式于一身的“跨界型”社会组织。
但问题是，为什么新疆会出现兵团这样特殊的组织？并且，在长期的政治实践中，为什
么会出现新疆生产建设兵团与新疆维吾尔自治区长期并存的制度安排？对此，国内学者
主要从历史的角度详细梳理新疆生产建设兵团的建立、发展历程，并从“屯垦戍边”的
光荣历史使命、中国历史上的屯田制度以及历届党和国家领导人关于兵团的讲话来解释
兵团为什么会存在。但这些研究存在一定的问题。首先，这些研究以历史描述为主，很
少阐述建立兵团这种特殊组织形式的制度逻辑、局限条件以及制度背后试图解决的现实
问题。结果是当社会条件发生变化，难以理解当时为什么会采取这种制度安排时，就容
易将兵团设立的目的归结为制度设计者的个人偏好或者屯田制度的历史延续。其次，这
些研究就兵团论兵团，不仅忽略了兵团与新疆维吾尔自治区并存这一制度现象，也忽略
了阐释这种制度安排的用意以及要回应的社会问题，因而使人难以理解兵团在整个国家
宪政结构中的地位和功能。甚至，因为法律条文中没有明确规定而怀疑兵团在当代政治
制度中的意义和存在价值。
实际上，一个制度能够长期存在不可能单纯依靠制度设计者的个人偏好，主要原因更可
能在于该制度解决了某些社会问题，或者具有一些无法替代的社会功能。可以推断，兵
团的存在显然是为了解决对于国家来说非常重要或者说根本性的问题，也就是宪制问题
。因此，本文将从民族区域自治制度入手，分析兵团这一制度设计所期望解决的宪制问
题，以便解释兵团与新疆维吾尔自治区并存这一制度安排背后的宪制内涵。
为此，本文的第二部分，主要讨论新中国成立之初在处理民族问题的制度设计。由于“
大国”、各地经济文化发展不平衡，各民族具有共同的历史以及“大杂居、小聚居”的
民族分布格局决定了新中国在处理民族问题上必须首先考虑要保证国家的统一，其次还
要赋予少数民族一定的自治权利。为了满足这一社会需求，新中国在单一制的政治架构
下选择民族区域自治制度作为解决民族问题的基本宪政制度。第三部分，主要讨论民族
区域自治制度在新疆地区的政治实践。由于地域辽阔且民族众多，民族区域自治制度的
实践必然具有地方色彩。并且新疆地区地处西北边疆、语言风俗文化与内地差异较大，
为了成功推行民族区域自治制度，制度实践者采取“慎重稳进、积极准备、逐步推进”
的方针。在具体步骤上采取了民族上从小到大，级别上从低到高依次建立各级民族自治
区域的策略。此外，解放军进军新疆、改编国民党起义部队以及民族军，统一使用人民
币，建立新疆地区各级党组织，推动反霸减租运动，这些军事、经济、政治实践对于民
族区域自治制度在新疆的建立具有重要作用。第四部分，主要讨论民族区域自治制度在
新疆实践中出现的问题以及可能的出路。民族区域自治制度在新疆的政治实践始终面临
两个现实问题：保持国家统一和促进新疆地区经济文化发展。这两个问题不可能单纯依
靠新疆自身解决，可能出路在于组织生产建设兵团。第五部分主要从制度的角度讨论兵
团对于民族区域自治制度在新疆实践具有的重要价值。第六部分，主要说明民族区域自
治制度在新疆地区长期实践取得的成就，并且这些成就的取得与兵团有着密切的关系。
第七部分为结语。
二、意识形态还是制度竞争？
1949年，中国共产党取得全国政权，如何处理好民族问题就成为首先必须面对的问题。
一方面，尽管当时共产党已经取得全国政权，建立了人民民主专政的新中国，但是，由
于自然地理条件、交通通讯以及战略战争的需要，新疆、西藏等少数民族聚居的地区中
国共产党军事上还未完全控制，这无疑给国民党残余势力、外国敌对势力以及少数民族
分裂主义者留下了可趁之机，这直接威胁国家统一和民族独立。另一方面，处理好民族
问题，促成边疆少数民族地区和平解放，能够迅速结束内战，而且医治战争创伤。
不仅如此，自鸦片战争以来，中国饱受西方帝国主义列强的欺辱，逐步沦为半殖民地国
家。西方工业文明对于传统中国的巨大冲击，不仅塑造了“中华民族”的民族想象，同
时也使得各族人民看到唯有建立统一国家实现国家工业化也才能保证国家的独立、人民
的自由。要实现国家统一、实现国家工业化始终离不开全国各民族的团结。在《论十大
关系》中，毛泽东主席专门讨论了汉族与少数民族的关系。他认为中国地大物博、人口
众多，实际上是汉族“人口众多”，少数民族“地大物博”，至少就地下资源来说可能
是少数民族“物博”。搞好汉族与少数民族的关系，巩固各民族的团结，才能将两者结
合起来共同努力建设社会主义祖国。因此，如何从制度层面处理国内民族问题从而实现
各民族团结就成为无法回避的重要宪制问题。
民族区域自治制度无疑是新中国为解决民族问题所建立的基本政治制度。对于新中国成
立初期在处理民族问题时为何选择民族区域自治制度这一问题，大量学者试图从马列主
义经典作家关于民族自决的相关著述中寻求理论支援。这些解释理由显然不够充分，一
方面明显的夸大理论对于实践的指导意义，政治家不可能都是教条主义者、本本主义者
。他们决策时甚至会主动寻求理论指导，但最终目的不是为了证明理论自洽而是为了在
既定历史条件下做出可能最好的决策。另一方面则过于看重制度本身忽略制度背后要解
决的问题以及具体的社会条件对于制度选择的制约。在处理民族问题时，在少数民族地
区采用行省制度、民族区域自治制度还是采用前苏联模式，实际上并不取决于这些制度
本身，而是哪种制度能够更好的解决政治家及其代表的社会群体所面对的社会问题。这
些制度仅仅是国家处理民族问题的工具，至于选择什么工具，还必须考虑当时的社会条
件。
因此，要理解新中国成立之初在解决民族问题上为什么选择民族区域自治制度，就必须
考察当时中国社会所面临的主要问题。尤其是中国共产党的核心领导人对于这些问题的
认识，以及他们试图解决这些问题的基本思路。从毛泽东等人的一系列著作以及中国共
产党的文件中，我们可以看到中国共产党人当时对于近代中国的基本判断，中国是一个
政治经济文化发展不平衡的半殖民地的大国。近代以来的中国各地经济文化发展不平衡
，它没有全国范围的统一市场，经济上占主导地位的依旧是小农经济，而仅有近代资本
主义工商业停留在东部沿海地区以及长江流域的一些大城市中。自给自足的农业经济不
仅使得广大的农村可以相对城市独立存在，而且也使得传统农耕社会成为了中国社会的
基本结构。尽管辅以一定的正式制度，能够将这些大大小小的传统农耕社会联系在一起
形成一个地域辽阔的“国”，但是受制于自然地理、交通以及生产力的限制，以皇权为
象征的国家政权实际上难于深入到基层社会中，也难以有效地干预和控制基层社会，最
终形成了皇权与绅权的共治局面。“山高皇帝远”成为了近代中国基本写照。并且，近
代中国还是一个受西方列强间接控制的半殖民地国家，各帝国主义国家对各地有不同程
度的影响。各帝国主义国家不希望看到一个统一的大国，更希望并且也实际上在中国制
造政治分裂以及对列强的经济依赖。
历史证明中国共产党人对于中国基本国情的理解与判断是正确的。中国共产党也正是利
用了近代中国的这些特点最终夺取了全国政权。但是，一旦中国共产党全面夺取政权以
后，历史使命由夺取政权转变为建设社会主义、实现国家现代化之后，这些条件就变成
制约国家政治治理的不利因素。相对于欧洲现代民族国家的发展历史来看，近代中国没
有全国统一的市场，各地之间联系松散。并且，中国也没有经历出现过欧洲民族国家曾
经出现过的“绝对主义国家”时期，以皇权为象征的国家权力仅仅停留在县一级，难以
深入到基层社会。各地之间缺乏经济联系，如果再没有高度统一的政治联系，仅仅依靠
文化认同就很容易导致地方割据，国家重新陷入分裂或者战乱。中国共产党的领袖比其
他人都更清楚也更能体会到这个问题对于国家统一以及巩固政权的重要意义。因此，新
中国初期中国共产党在宪政架构上选择了更利于集权的单一制而不是利于分权的联邦制
，这也构成了新中国处理民族问题的重要制度前提。
其次，还必须考虑中国民族众多以及民族分布格局这些条件。从历史地理来看，长城一
直是游牧与农耕的传统分界线。长城以北主要以游牧为主，而长城以南则主要以农耕为
主。而长城东端的东北地区以及西端的新疆以及西藏地区则是游牧与农耕的过渡地带。
游牧社会“逐水草而居”，相对于农耕社会的自给自足，游牧经济难以自给。牧民所需
的粮食、纺织品、金属工具以及茶叶等生活资料，除少量依靠处于过渡地带的绿洲农业
社会外，主要依靠农耕社会来供给。当双方的经济和人口发展到一定程度，农耕社会与
游牧社会之间的矛盾就会尖锐起来。借助于马匹，游牧骑兵行动迅速，集散容易，因而
农耕社会往往处于劣势。单个的农耕社区无法抵抗游牧社会的侵袭，因而必须联合起来
调动更多的人力、物力和财力，组织军队、修建防御工事抵抗游牧民族的袭击。这可能
也是相对封闭的农耕社会中能够出现中央集权国家的一个历史因素。除战争之外，凭借
贸易，游牧社会能获得农耕社会提供的粮食等生活必需品，农耕民族也能从游牧社会获
取马匹、牛羊以及毛皮原料。中国历史上农耕社会与游牧社会之间的历史循环，不仅构
成推动中原王朝历史更替的原动力，也促进了各民族之间的互相融合。在游牧与农耕的
历史循环中，汉族与少数民族之间“你来我往”、“你去我来”、“你中有我”、“我
中有你”，最终形成“大杂居、小聚居”的民族分布格局。
从国家治理层面来看，各民族共同的历史传统，以及“大杂居、小聚居”的居住格局构
成了新中国各民族合作的重要前提。但从另一方面来看这实际上也增加了政治治理的难
度。新疆、西藏等地区少数民族与汉族在语言文化、宗教信仰以及风俗习惯上差别很大
。语言隔阂阻碍着各民族之间日常交流，也增加了少数民族地区的治理难度。并且由于
宗教文化、风俗习惯等方面的差异，少数民族地区的政治治理、各项政策的制定不可能
完全照搬汉族地区治理经验和办法，即使能够借鉴也需要根据民族地区当地实际对政策
加以变通。相对来说，赋予少数民族一定自治权利，培养少数民族干部参与国家治理无
疑更有效率。一方面，赋予少数民族一定的自治权不仅分担国家的政治治理责任，也容
易获得少数民族对于新中国政权的政治认同。另一方面，吸纳少数民族人才参与到国家
政治治理中，可以弥补近代以来，由于中国地域辽阔，各地联系松散并且政治经济文化
发展极为不平衡等特点导致的少数民族地区在全国政治中参与不足的问题，使这些地区
以及少数民族能够有机会和渠道在全国政治中表达其地方利益诉求。因此，解决民族问
题不是要不要赋予少数民族自治权利的问题，而是如何赋予少数民族自治权利以及赋予
多少自治权利的问题。
因此，新中国成立之初，在处理民族问题上就必须一方面出于对国家统一的考虑强调集
权，强调中央权威；另一方面还必须适度地允许少数民族享有一定的自治权。面对这种
两难处境，就必须从中国社会的整体利益以现实需要出发考虑谁更优先的问题。必须清
楚地看到，民族自治必须让位于国家统一。原因在于，近代西方工业文明对于传统中国
的冲击使得近代中国迅速沦落为半殖民地国家。“救亡图存”的现实迫切需要使得中国
没有时间等待社会自发演化，并因此也不可能完全复制西方现代民族国家出现的历史进
程。它必须首先建立全国统一的国家政权，并且凭借强有力的政权力量建立现代化的行
政管理体制、财政体制等现代治理手段将国家权力的触角向下延伸，打破自然经济的封
闭性建立全国统一的市场，推动国家的工业化、现代化，将一个文化意义上的传统中国
改造成为一个现代民族国家。因此，在制度层面对于这一问题的回应就体现为在单一制
的宪制架构下考虑民族自治问题。实际上，强调中央集权的单一制的政治架构与民族自
治之间并非“水火不容”。相反，如果考虑到民族地区与汉族地区之间发展的差距，有
利于中央集权的单一制可能更有助于实现民族平等。汉族地区与少数民族聚居地区的经
济文化发展水平的差异要大于汉族地区之间的不平衡性。真正实现民族平等，根本上是
要加快少数民族地区的经济文化发展，缩小少数民族地区与汉族地区之间的差距。单纯
依靠少数民族地区自身能力不仅短期内难以缩小这种差距，从长远来看甚至会逐步加大
少数民族地区与汉族地区之间的发展差距。相反，中央集权使得中央政府有能力将各地
的力量通过单一的政治架构迅速集中，通过转移支付等方式，加大对于少数民族地区的
投入力度，能够在短期内缩小地区发展差距。如果采取联邦制，各地需要对本地居民负
责，地方政府会更愿意将财力、物力以及人力投入到本地经济建设中而不愿意投入到少
数民族地区，或者更愿意投入到有资源的少数民族地区而不愿意投入到那些无利可图的
少数民族地区，结果可能导致由于地区间经济发展差距过大而导致的国家逐渐走向分裂
。还需要看到，通过中央政府来缩小少数民族地区与其他地区发展的不平衡性，其好处
还在于能够避免由于各地直接援助而产生的地区之间民族之间的心理隔阂。例如，前捷
克斯洛伐克共和国投入了大量资金帮助经济较为落后的斯洛伐克发展经济，但带来的却
是民族隔阂。捷克人瞧不起斯洛伐克人，认为联邦国库的钱都让斯洛伐克人花了，影响
了捷克人生活水平的提高；斯洛伐克人虽然对国家拉平两地区的经济水平的政策感到满
意，但总觉得捷克人欺负他们，不尊重他们的民族感情，最终捷克人与斯洛伐克人分道
扬镳。
因此，必须在单一制的政治架构之下考虑哪种具体的制度设计更有利于实现民族自治，
实现国内各民族团结。尽管由于马列主义一直是中国共产党的指导思想，并且苏联革命
实践历史对于中国革命具有的指导意义，使得苏联模式在制度竞争中具有一定的先天优
势。但是，必须看到，单一制的政治架构、中国各民族的共同历史以及“大杂居小聚居
”的民族居住格局决定了新中国不可能采取前苏联的民族自治共和国模式。此外，苏联
模式还存在难以克服的缺陷，由于前苏联建立在沙俄帝国的废墟之上，各民族之间发展
程度差异很大，有些民族已经进入到资本主义阶段，有些民族却处于氏族、部落阶段。
为此，根据各民族大小以及各民族发展程度不同，苏联建立起了以俄罗斯联邦在内的各
个加盟共和国、自治共和国、自治州、自治专区（民族区）在内的民族国家体系解决民
族自治问题。这一实践导致的结果是，由于各个民族所依托的自治单位不同，所享有权
利也不尽相同。这不仅不利于实现各民族政治上的平等，也不利于各民族之间合作，甚
至可能成为滋生民族矛盾的“温床”！
新中国之初，少数民族地区能否采取行省制度，例如，内蒙古自治区建立之前主要划分
为热河、绥远、察哈尔、宁夏、兴安。采取行省制度可能在一定程度上利于建立统一的
民族国家。但是，如果从各民族分布格局来看，不可能依据省份划定民族区域自治的范
围。例如，即使赋予内蒙古各省一定的自治权，但这些省份蒙古族人口占蒙古族总人口
的2/3左右，即140万人中的100多万人，另外1/3左右的蒙古族人口分散在各地，如东北
、青海、新疆还有蒙古族聚居地区。因此，依照省份来赋予少数民族的自治权就无法兼
顾到那些分散在其他地方的本民族成员享有自治的权利。结果要么是从制度上忽略这些
少数民族成员的自治权利，要么是带来全国范围内的民族大迁徙，无论哪种结果引起的
都是更多的民族矛盾。这些都不利于各民族之间团结，也不能调动少数民族参与新中国
建设的积极性，甚至会威胁新政权的稳定。
因此，从单一制的国家结构、各民族共同的历史渊源以及各民族的分布格局来看，采取
民族区域自治制度更适合于既保证国家统一又要适当允许少数民族自治的政治考量。实
行民族区域自治制度，在少数民族主要聚居的地方设立民族自治区域，能够赋予少数民
族一定的自治权利，同时也不会改变新中国整体上强调中央集权的单一制政治架构。相
较于前苏联模式来说，民族区域自治制度更具有灵活性，其不仅考虑民族因素还同时考
虑地域因素以及民族合作。例如，在建立壮族自治区时，是成立桂西壮族自治区还是广
西壮族自治区，就不仅考虑了民族因素、地域因素，而且也考虑了民族间合作以及自治
区的长远发展。首先，不可能建立一个纯粹的壮族自治区。因为即使将广西壮族聚居的
地方加上与云南、贵州的壮族地区划在一起作为一个壮族自治区，它内部还有100多万
汉族人，而其中两个瑶族自治县也有40多万人，汉族、瑶族人口加起来近两百万。其次
，如果这样划分，壮族自治区就变得孤立了，不利于经济发展。不仅在交通上，铁路也
要和广西汉族地区分割，而且经济上，要把东边的农业和西边的工矿业分开。相较于分
开来说，合起来更有利于壮族自治区的长远发展以及各民族之间合作。还要看到，根据
少数民族聚居地区大小设置相对应的自治区、自治州以及自治县，更适合与我国多民族
相互杂居的民族分布格局，这就避免了全国范围内的民族迁徙以及由此产生的民族矛盾
。因此，从制度选择的角度来看，实行民族区域自治制度的成本要小于继续沿袭行省制
度或者照搬苏联模式。
三、新疆如何推行民族区域制度
从理论推演上看，在处理民族问题时采用民族区域自治制度的制度收益要高于延续行省
制度或者效仿苏联模式。但是，事物的逻辑不等于逻辑的事物。如果将1947年5月1日新
中国成立后的第一个自治区——内蒙古自治区的成立作为民族区域自治制度实践的起点
，以1965年9月1日西藏自治区成立为一个重要节点，就会发现新中国基本建立民族区域
自治制度就花费了长达近二十年时间。并且，民族众多、地域辽阔、各地之间发展的不
平衡以及相互杂居的民族分布这些因素必然会导致在各少数民族地区推行民族区域自治
制度面临的实际情况、问题，无论是民族的还是地域的，其都是不同的。新中国民族区
域自治制度的政治实践不可避免地带有地方性色彩，因而也更加复杂、多样。因此，还
必须回到具体的制度实践层面才能看到民族区域自治制度是如何实践的。
相较而言，新疆地区实行民族区域自治制度无疑具有典型性。首先，相较于内蒙古、宁
夏、广西以及西藏来说，新疆地区的民族构成更为复杂。尽管新疆维吾尔自治区以维吾
尔族为主体，但其民族主体主要由世居的维吾尔、汉、哈萨克、回等十三个少数民族构
成。其次，由于民族较多且大小不一，新疆维吾尔自治区内部结构较其它自治地区更为
复杂。相对于其他民族自治地方来说新疆是全国唯一一个三级自治地方俱全的自治区。
最后，还必须看到新疆地处西北边疆，幅员辽阔，与多个国家接壤，并且在语言文化、
宗教信仰、生活方式等方面与内地差别很大，因此在新疆推行民族区域自治制度面临的
问题也更加复杂。
在建立各级民族自治区域中，新疆分局采取“慎重稳进、积极准备、逐步推进”的方针
，首先建立维吾尔族（全省的）以外的各民族自治区，然后建立以维吾尔族为主的全辖
区范围的自治区。建立过程具体分为四个步骤：首先建立乡、区级的自治地区。其次，
建立县级自治区的建立工作。第三步是建立相当于专署一级的自治区，在时间上先建立
昌吉回族自治区和焉耆地区蒙古族自治区，再行建立伊犁地区蒙古族自治区以及柯尔克
孜族自治区。最后，建立行署一级的伊犁哈萨克族自治区和全省以维吾尔族为主的自治
区。
为什么会采取“先建立除维吾尔族外其他少数民族各级自治区域，后建立全省以维吾尔
族为主的自治区”这一顺序，是由于制度实践者的个人偏好还是由于其他原因？从“事
后诸葛亮”的角度来看，最直接、最简单的理由可能是建国初期新疆各少数民族人口数
量所决定的。从建国初期新疆地区少数民族人口数量来看，1949年新疆人口总数为433.
34万人，其中维吾尔族人口数量为329.11万人，哈萨克族为44.37万人，汉族为29.1 万
，回族12.25万人，而柯尔克孜、蒙古族人口为五、六万人左右，锡伯、俄罗斯、塔吉
克、乌孜别克族人口均在一万人左右，而塔塔尔、满、达斡尔以及其他少数民族人口不
足一万人。1955年新疆维吾尔自治区成立时各民族人口数量尽管有所增长，但依旧保持
了这一基本格局。粗略地看，建国初期的人口比例中，维吾尔族占据绝大多数，而其他
少数民族人口仅占总人口的1/5。从“二八法则”来看，在新疆地区建立民族区域自治
制度时，工作的重点自然就应当集中精力先建立除维吾尔族外的其他少数民族（除汉族
）的各级自治区域。
在建立民族区域自治制度时选择级别上从低到高、区域上从小到大稳步推进，原因还在
于能够与少数民族代表的选举工作相互穿插进行。尽管今天对于民族区域自治制度的讨
论更多的关注于自治权的范围和落实等问题，但是选举少数民族代表、建立各少数民族
共同参与的自治机关在民族区域自治制度的实践之初是更为重要的政治问题。从建国初
期新疆地区各民族人口数量以及比例来看，由于除维吾尔族外其他各民族人口数量太小
，因此难以单独建立相应级别的民族自治区。因此，在建立各级民族自治区域时必须考
虑本地区各民族共同参与问题。如果没有本地区各民族代表共同参与，无法消除本地区
各民族之间的相互猜忌，就无法建立本地区各民族共同参与的自治机关，少数民族管理
本民族、本地区相关事务的权利就成了一张“空头支票”。因此，自下而上的选举制度
决定了各级少数民族自治区域的建立要选择从低级到高级稳步推进的策略。
建立各级民族自治区域与选举工作相互穿插的好处，还在于借助选举工作的各个流程，
有助于了解和掌握各地区基本情况，建立各级民族自治区域时更符合本地区实际情况。
尤其是在乡、区一级，由于采取普选，借助宣传普选工作组织的群众会、代表会以及各
种座谈会等会议，可以直接向少数民族群众宣传民族政策、实行民族区域自治的意义以
及建立民族自治区域的步骤、相关工作等问题。同时，通过普选工作的人口调查、选民
登记，能够直观了解本地区各民族分布状况、民族组成关系，本地区经济、文化、教育
发展的基本情况以及本地区各阶层代表性的人物、干部情况，此外也有机会了解本地区
各民族群众的迫切要求与思想问题。这些信息尽管看起来“浮光掠影”，收集起来也比
较容易，似乎没有什么价值，但是对于建立民族自治区域而言掌握这些信息就能从整体
上把握本地区基本实际情况。在建立各民族自治区域时，就能够对各民族自治区域的民
族组成、行政区划、人事安排以及其他重要问题做出大致判断，虽然是大致判断但绝不
会离题太远。
同时在这些关键问题上与本地区各阶层代表进行沟通，使得各种利益诉求能够有机会表
达，有助于在处理这些关键问题时能够兼顾本地区各民族各阶层的利益诉求，也更容易
获得本地区各少数民族的支持。此外，还必须看到，新疆地区地域辽阔，人口相对较少
但民族成分复杂，交通通信落后，加之语言障碍，关于本地如民族分布、人口数量以及
各民族代表人物等等重要信息的收集不仅困难，信息的上传下达也费时费力。高昂的信
息成本实际上也决定了建立少数民族自治区域必须与选举工作同步进行。这样不仅能够
有效地收集本地各种重要信息，同时也能借助选举制度自下而上的信息传递功能将这些
重要信息带入到整个治理知识体系当中为政治决策提供现实依据。
还要看到，由于新疆地区地域辽阔，但是除维吾尔族人外其他各少数民族人口数量较少
，完全依据民族因素建立各民族自治区域不利于各民族的长远发展，也不利于民族间合
作。例如，新疆地区建立的四个民族自治州中，除伊犁哈萨克自治州较大外，其他自治
州人口、行政区划相对较小。昌吉回族自治州在建立之初，仅下辖乌鲁木齐县、昌吉县
以及米泉县。而与之毗邻的原乌鲁木齐地区除以上述三县建立昌吉回族自治州外，还下
辖奇台等六县，尽管在级别上两者相同，但前者在地理面积、人口数量远远大于昌吉回
族自治州。从政治实践的角度来看，这容易导致较小的民族以及民族自治地区在整个地
区政治中“被代表”。此外，建立民族区域自治的目的不是把少数民族孤立起来，而是
为了促进民族合作，让各民族共同发展，共享发展成果。
因此，从民族自治区域的长期发展考虑，新疆维吾尔自治区成立后对自治州的行政区划
进行了的调整。在调整中，不仅注意以少数民族聚居区域为基础，同时还兼顾各少数民
族自治区经济、政治的发展需要。例如，原乌鲁木齐地区管辖的奇台等六县与昌吉回族
自治州下辖三县沿天山北麓互相毗连，构成一个完整的地理区域。在自然资源上，将原
乌鲁木齐专区的六县划入后昌吉州后，使得昌吉州境内既有丰富的矿产资源，也有大片
的荒地、较充沛的水源以及广阔的草场，对于工农牧业发展十分有利。同时，上述六县
人口中虽然汉族居多，但各县均有一定比例的回族人口，并且在经济、文化上与原昌吉
州三县有密切的联系。行政区划调整以后，昌吉回族自治州不仅使人口数量从原来的9.
8万人增加到30万人，面积也从原来的3万平方公里增加到12万平方公里，这极大地促进
了昌吉回族自治州政治、经济、文化以及其他各项事业的发展。民族区域自治制度在新
疆地区的成功推行使得新疆地区各少数民族无论民族大小、人口多少都建立起相应的各
级民族自治区域，并赋予了少数民族管理本民族本地区相关事务、使用本民族语言文字
等自治权利。选举少数民族代表，建立各民族共同参与管理的各级民族自治机关，构成
了中国共产党在新疆地区政权建设的重要组成部分。它不仅使各民族无论民族大小、人
口多少，在政治权利上一律平等，各民族成为了国家的主人，大大提高了少数民族对于
新中国的政治认同以及新中国政权的政治合法性。并且通过选举制度吸纳少数民族精英
参与新中国的政治治理，大大降低了语言隔阂、宗教习俗差异，甚至自然地理因素，给
政治治理带来的潜在风险。此外，吸纳少数民族精英参与治理也是对少数民族精英的重
塑，他们不仅作为本地区、本民族利益的代表，而且是国家利益的代表。
理解了这一点，我们还可以理解推行民族区域自治制度之初在新疆地区采取的一些政治
、军事、财政、货币政策实际上具有的宪制意义，即构建多民族国家政治共同体的意义
。1949年10、11月王震将军率领第一野战军第二、六军迅速进军新疆，逐步完成对新疆
地区原国民党“和平起义”部队以及三区革命军的改编，肃清以乌斯曼为首的匪特，保
证了新疆社会稳定以及国防安全。同年12月新疆地区共产党组织建立。通过吸纳少数民
族党员，将他们编入一定的支部和小组，学习党报和党的文件、政策，有计划地阅读马
列理论著作以及毛泽东主席的著作，不仅能够保证少数民族党员思想意识形态统一，同
时也使党和国家的各项政策能够深入到少数民族基层社会中。1950年中央政府向新疆拨
付大量黄金、汽车、电力、纱锭、毛锭，通过这些财政、物资支持使新疆省政府能够整
理财政，进行经济建设，逐步实现财政自给。1951年10月1日中国人民银行在新疆地区
发行了带有维吾尔文的人民币并批准在全国流通，收回新疆省银行所发行的银元票。新
疆省境内一切计价、记账、契约等均改为以人民币为法定货币本位。1951年冬至1952年
春，新疆地区农牧区有序开展了减租反霸运动。推行减租反霸运动，打破了少数民族地
区土地以及生产资料的长期垄断，少数民族底层群众获得了梦寐以求的土地以及生产工
具，彻底改变他们的经济地位和政治地位。这些政治实践，都旨在建立一个政治、军事
、经济以及货币上统一的多民族国家共同体。也只有完成了国家政治、军事、经济以及
货币上的统一，才能进一步在少数民族地区推行民族区域自治制度。这难道不正是政治
制度实践的内在逻辑顺序？
图为二军直属部队帮助疏勒县农民进行减租反霸
四、问题以及可能出路
在新疆成功推行民族区域自治制度不仅使得各少数民族、国家政权，甚至是每个人都因
为国家的长期政治稳定而最终受益。但是，必须看到，这仅仅是“万里长征的第一步”
，在长期的制度实践中民族区域自治制度能否成功还必须处理两个具体问题。
首先，民族分裂的潜在政治风险始终影响着民族区域自治制度在新疆的政治实践。由于
新疆地处边疆，陆地边境线漫长，与八个国家接壤，其不仅是西北地区的战略屏障同时
也是进入中亚的战略支点，而且民族、宗教情况复杂，新疆也容易成为外国势力干预的
突破口。并且，新疆地区各少数民族多信仰伊斯兰教，近代以来新疆又长期受到泛伊斯
兰主义以及泛突厥主义思潮影响。伊斯兰宗教极端势力也试图利用这些条件，潜入新疆
从事非法宗教活动，试图将新疆分裂出去建立一个政教合一的伊斯兰国。此外，新疆少
数民族与周边国家的一些民族在语言、宗教信仰以及文化习俗基本相同，但与内地区别
较大。民族分裂主义者容易利用这些社会文化因素以及新疆的自然地理因素从事民族分
裂活动。还要看到，民族分裂主义、外国势力、宗教极端主义相互勾结从事分裂活动。
历史上就曾出现民族分裂主义者与帝国主义势力相互勾结甚至一度建立分裂政权。1933
年在英帝国主义的支持下，民族分裂主义者在喀什建立所谓“东突厥斯坦伊斯兰共和国
”分裂政权，其在1934年春被甘肃军阀马仲英部摧毁。实行民族区域自治，吸纳大量少
数民族精英参与政治治理，并不意味着彻底地消除了民族分裂的潜在政治风险。由于建
国之初新疆与内地之间联系较为松散，并且新疆地区在整个国家政治中参与不足，这使
得新疆地区少数民族精英身上具有更多的地方属性。这种地方属性好的一面在于他们了
解本地区各民族的迫切需要以及地方利益诉求，将其吸纳到政治治理中，能够在地区，
甚至全国政治中表达这些地方利益诉求，有利于平衡各方利益诉求，有助于国家对于少
数民族地区的政治治理。但缺点在于地方属性过强很容易蜕变成为狭隘的地方民族主义
，当国家遇到重大灾害、战争、政治动乱等重大事件导致中央对于边疆的政治治理鞭长
莫及时，少数民族精英过强的地方属性甚至会助长民族分裂。
其次，还必须考虑新疆地区的经济发展问题。建国初期新疆财政经济处于崩溃边缘。盛
世才执政后期，新疆停止与苏联贸易五年多，使得新疆地区毛皮、棉花、蚕丝等生产萎
缩，减产一般以上。因路途遥远以及战争原因新疆与内地的贸易不畅，因而市场日用品
特别缺乏，经济异常萧条。解放军进军新疆以后，入疆部队、民族军、原国民党起义部
队以及地方行政人员共24万多人，新疆仅能够解决财政需要的30%，其余70%需要依靠中
央。加之，新疆地区地域辽阔、交通运输困难，不仅使得从内地向新疆运粮较为困难，
而且新疆地区内部从粮食较多的南疆向粮食困难的北疆运粮也十分困难，2000多公里路
程使得运一石粮需花费十余石军费。这些因素使得新疆地区严重的经济财政问题不仅威
胁到入疆部队的长期存在，同时也会影响到民族军以及国民党新疆“和平起义部队”的
改编，甚至会引起边疆地区政治动荡。经济问题不仅短期内直接影响民族区域自治制度
的建立，从长远来看，经济发展也始终影响着民族区域自治制度的政治实践。民族区域
自治制度建立以后，如果不能改善少数民族生活水平，不仅无法体现民族区域自治制度
的优越性，同时也会使各少数民族怀疑实施民族区域自治制度有什么好处。
尽管新疆自然资源丰富，既有大量的石油、煤炭、有色金属等矿产资源，也有可以大量
开垦的荒地，从长期来看有利于新疆地区工农业的发展。但是，建国初期新疆基础设施
十分落后，其中水利设施严重不足，必须首先改善水利设施才能开垦农田。交通运输手
段十分落后，加之地域辽阔，不修筑新疆与兰州以及南北疆之间的铁路就无法加强新疆
与内地之间经济联系，也无法推动本地工商业的发展。修建这些基础设施需要大量的资
金和劳动力。仅仅依靠建国初期新疆地区500万人口，不可能在短期内积累足够的资金
、各种原材料以及劳动力。
但是，问题并不在于推行某一个政治制度是否具有某些不足，或者先天缺陷。真正的问
题在于能否有其他制度来弥补这些不足或者缺陷。因此，必须从制度体系的角度来看，
能否有其他制度来解决这些问题，使民族区域自治制度体现出其制度的优越性。可能解
决这两个问题的制度就是新疆生产建设兵团。
图为70年代兵团人工挖渠引水灌溉
五、作为制度设计的兵团
解放军进军新疆以后，迅速完成了对于国民党“起义部队”以及民族军的整编工作。除
了巩固国防、进军西藏、清剿土匪以及维持治安以外，为了保证军队的给养，大量部队
开始从事生产建设，积累了生产建设相关的知识和经验。从操作层面来看，如果能将一
部分驻疆部队成建制的集体就地转业到新疆，不仅为新疆的经济建设保留了一支劳动大
军，而且也保留了一支国防力量。这种政治、军事实践自1953年驻疆解放军部队整编开
始。为了巩固国防、提高部队的专业化以及新疆生产建设的需要，1953年驻新疆解放军
部队开始进行整编，从组织和业务上划分为国防部队和生产部队。国防部队专门从事守
卫、训练以及治安工作，生产部队主要从事生产建设。新疆军区组建了新疆军区生产管
理部以及新疆军区南疆军区生产管理处统一管理南北疆各生产部队。1954年新疆军区生
产建设部队全部就地集体转业，新疆军区生产管理部与二十二兵团合并组成新疆军区生
产建设兵团统一领导新疆所有生产建设部队。
很容易想象兵团制度的优点。由于建国初期外交政策采取“一边倒”，与苏联接壤的新
疆成为新中国的战略后方。并且解放军进军新疆后，迅速改编国民党起义部队以及民族
军，肃清匪特，使得新疆内外安全形势相对稳定。在这一前提之下，仅保留少量的国防
部队，将大量的生产建设部队集体就地转业从事生产建设，这些生产部队不再采用供给
制，从事生产建设又可以解决驻疆部队一部分给养问题，这为国家节省下大量的军事开
支。相对于新中国成立初期捉襟见肘的中央财政来说，这些开支投入到国防部队建设或
者经济建设中边际效用要更大。
这些部队虽然转业从事生产建设，但是这些部队都经历了长期的革命战争，具有较好的
军事技能和战争经验。相对于分批转业或者复员来说，集体就地转业使这些生产部队保
留了军队的组织体系，一旦遇到战争等紧急状况，这些部队可以迅速动员重新武装。即
使由于长期从事农业生产、人员老化以及代际更替等因素会导致这些生产部队逐步丧失
战斗力，但是这些生产部队可以为驻疆部队迅速提供兵源补给或者后勤保障。还必须看
到，这些生产建设部队的垦区大多分布在南北疆交通运输线两侧。在这些地方建立国营
农场实际上就控制南北疆重要的交通运输线路，因而无须专门驻守部队就能保证交通补
给线路畅通，节省了大量兵力，因此只需要将少量的国防部队驻守重要地区就可以保持
新疆的和平稳定。
除了这些军事上的好处之外，建立兵团实际上还解决了新疆劳动力不足的问题，这也利
于新疆经济建设。新疆地域辽阔，自然资源丰富，十分有利于工农业发展。但新疆地区
人口稀少，这始终制约着工农业发展。尤其是建国初期工业生产技术落后，生产建设需
要大量劳动力，人口因素在新疆经济发展中更为重要。兵团的建立无疑能够弥补这一问
题。尽管相比国防部队来说，生产建设部队年龄较大，其年龄普遍在30岁左右，但他们
仍然属于青壮年劳动力。并且，年龄普遍偏大对于集体就地转业参加新疆的生产建设并
不是坏事。年龄普遍较大，意味着他们经历了更多的残酷战争，更向往也更愿意过安稳
的日常生活，这实际上有利于这些部队留在新疆从事生产建设。并且，成立生产建设兵
团受新疆军区统一领导，强化了他们对于军队的自我认同，更愿意将自己看作为“不带
领章帽徽”、“不拿军饷”、“永不复员”的解放军，因而其也更愿意为国家利益需要
留在生活条件十分艰苦的新疆从事生产建设。更为重要的是，兵团的组织体系，不仅有
利于战时动员武装，而且也有利于生产建设。无论是开垦荒地、建设大型水利工程，还
是修建工厂、公路、铁路等基础设施，不仅需要大量的劳动力投入，更需要合理的分配
、调度和使用劳动力。继续沿用军队组织结构，将劳动力以排、连、营、团、师为单位
组织在一起，不仅使得劳动力的调配和使用更有效率，而且也能够迅速集中大量人力、
物力兴建大型设施。这些大型基础设施，例如水库、电站以及基础工业设施，“外溢效
应”更强，修建这些设施不仅使兵团收益，地方少数民族群众也同样受益。
最为重要也最为容易忽略的是兵团的建立彻底改变了新疆地区民族人口格局。如前文所
引，1949年新疆和平解放之初，新疆地区各族人口共433万人，而汉族人口数量仅为29.
1万人，粗略来看，汉族人口比例还不到10%。客观地说，建国初期各民族人口比例分布
实际上并不利于边疆地区政治稳定。因此，组织建立兵团，使生产建设部队能够在新疆
“建家立业”，增加了新疆地区汉族人口数量，这对于巩固边疆、维护边疆地区政治稳
定具有重要价值。为此，我们才能理解为了使这些生产部队官兵能够留在新疆安家立业
，国家允许甚至提前预支一部分生产收益用于生产建设部队分红，使生产建设部队官兵
能够保留一定的资金用于转业后安家的目的所在。并且，为了鼓励军垦战士在新疆安心
从事生产建设，新疆军区、解放军总政治部等部门在湖南、山东等地动员了大批妇女到
兵团参加生产建设，以便解决部队官兵的婚姻问题。更为重要的是，兵团团场农业生产
经营制度使得兵团具有了一种开放性结构，这能够吸引大量劳动力到兵团安家。在计划
经济时代，兵团各团场严格按照上级计划指令进行生产，职工则分为班、排、连集体劳
动，按月领取相应工资。相对于农村来说，工资制度无疑具有很大诱惑力。改革开放后
，兵团团场不再向职工发放工资，只保留实行承包责任制之前工资级别，作为档案工资
，以备调动和退休时用。与农村推行的“家庭联产责任承包制”不同的是，兵团土地使
用权归团场所有，农作物需要按照团场统一规划种植。团场职工需要每年向团场承包土
地，农产品统一交由团场出售。农产品收入中扣除需要上缴国家的各项税费、兵团运营
成本（分摊到“地皮费”中）、生产资料费用以及作为国家企业职工所缴纳的医保、社
保中的个人需缴纳部分，其余为个人收入。尽管兵团团场这种运营制度有很多弊病，造
成了很大的干群矛盾。但它最重要的好处在于将土地使用权保留给团场，团场拥有这些
土地可以招募引进新的劳动力以弥补劳动力不足。它带来的更大的好处是能够不断的吸
引劳动力从内地向新疆迁移。据统计，1990-2000年，兵团从外地净迁入人口192474人
，占同期兵团人口增长的2/3。
图为1962年冬，兵团战士奋战在额敏水库工地
六、后果主义的评价
从后来的历史发展来看，这些制度设计大致上是成功的。在长达60年的政治实践中，民
族区域自治制度在新疆地区取得了巨大的成就。一方面，国家保持了长期的统一，即使
“文革时期”国家长期动乱，新疆也始终是国家领土不可分割的一个重要部分。并且，
为了保证新疆各少数民族享有平等的政治权利，不仅历届全国人民代表大会中通过“配
额制”为新疆各少数民族保留适当名额的代表，而且新疆地区少数民族干部在历届全国
人大常委会以及全国政协中担任领导职务。此外，为了保证落实少数民族管理本民族本
地区事务的权利，国家还选拔、培养和使用大量的少数民族干部，保证各级各类少数民
族干部的相应比例。据统计，1955年，全疆有少数民族干部4.6万人，1965年为6.7万人
，1975年为9.3万人，1985年为20.2万人，1995年为27.2万人，2005年为34万人，2008
年为36.3万人，占全疆干部总数的51.25%。并且，新疆维吾尔自治区政府主席、各自治
州的州长、自治县的县长以及相应的人大常委会主任、人民法院院长、人民检察院检察
长都是由实行民族区域自治的主体民族的公民担任。绝大多数的地、州、市的专员、州
长、市长以及县长、区长都是由少数民族干部担任。
在经济上，新中国成立之初，新疆地区经济主要以农牧业为主，工业几乎空白。交通运
输十分落后，整个新疆没有一寸铁路，仅有几条简易公路，通车里程仅3361公里。在近
60年的发展过程中，新疆地区基础设施不断改善，修建了大量的现代水利工程和干支渠
及其防渗工程，全区的引水量、水库库容和有效灌溉面积迅速增加。新疆还从无到有、
从小到大逐步建立了现代化的工业体系。交通运输方面，新疆基本形成以乌鲁木齐为中
心，以国道干线为主骨架，环绕两大盆地、穿越两大沙漠，横贯天山、连接南北疆的干
支线公路运输网络，和由南疆铁路、北疆铁路、兰新铁路构成的铁路运输网络，以及
114条国内外航线构成的航空运输网。新中国成立以后，特别改革开放的三十年里，新
疆地区经济发展迅速。按照不变价格计算，2008年新疆地区生产总值达4203.41亿元，
比新疆维吾尔自治区成立前的1952年增长了86.4倍，年均递增8.3%；比1978年改革开放
初期增长19.6倍，年均递增10.4%；比2000年西部大开发实施时增长了2.2倍，年均递增
10.6%。
从后果主义的角度来看，民族区域自治制度在新疆的实践大体是成功的。尽管今天民族
分裂主义、宗教极端主义以及恐怖主义威胁着新疆社会稳定，还需要时间和措施来解决
。但交通通讯手段迅速发展、全国统一的市场和法律体系的建立，新疆与内地之间联系
日益紧密，逐渐成为国家政治经济文化共同体无法分割的一个部分。从长期来看，这些
威胁对于国家统一来说，“那都不算事”！
还要看到民族区域自治制度在新疆成功实践与兵团这一制度设计有着密切的关系。兵团
自成立以来，一直忠实履行着“戍边”的历史使命，其为维护新疆的和平稳定做出了巨
大的贡献。20世纪60年代中苏关系交恶后，新疆从战略后方转为前方。为了应对安全形
势变化，1961年兵团党委根据形势的需要组建了13个武装基干民兵营，5个基干民兵连
。到1965年底，兵团共组建民兵连466个，共有5.1万余人，另有基干民兵连189个，共3
.5万人。兵团各个团场均建立了武装值班部队。1962年中印边境自卫反击战爆发，兵团
共有1000多人参战，出动400多辆汽车，翻越6000多米的喀喇昆仑山，运送物资弹药
6300吨，有力地支援了前线，为自卫反击战的胜利做出了贡献。同年，前苏联在中苏边
界伊犁、塔城等地区策动6万边民外逃事件中，在中央、自治区党委的领导下，兵团立
即抽调大量干部 、职工、汽车及农机具，开赴裕民、塔城、额敏、霍城等县的边境地
区，执行“代管庄稼、代耕土地、代牧牲畜”的“三代”任务，并承担“三代”费用
935万元。“伊塔事件”后，根据中央、自治区党委指示，兵团先后在边境一线组建几
十个农牧团场，沿中苏边界形成了一条 10公里至 30 公里的由边境农场构筑的国防屏
障。几十年来, 兵团将边境团场经营起来，种“政治田”，放“政治牧”，和人民解放
军边防部队共同担负着祖国西部2017 公里的边界守卫任务。
除此之外，兵团对自治区经济发展做出了重要贡献。二十世纪五六十年代，兵团按照“
不与民争利”的原则，深入天山南北的塔克拉玛干、古尔班通古特沙漠边缘和自然环境
恶劣的边境沿线，新修水利、开荒垦田、植树造林。20世纪80年代，兵团成立30年之际
，总计开垦和改良土地总面积达5800万亩，其中耕地面积1395万亩，园林86万亩，草原
1430万亩。修建一百多项灌溉工程，开挖各类水渠5.4万公里，兴建水库83座，总蓄水
量达25亿立方。还要看到，兵团的农牧团场、公交建商企业除依法向当地政府纳税的同
时，兵团还长期坚持集中人力、物力和财力支援地方经济建设。仅依据1964年的统计，
兵团抽调支援地方工作的干部约5000多人，为各族人民培养农业技术干部约1.1万多人
，让给地方开垦好的土地约61万亩，无偿为地方代耕、代播、代收的土地达200多万亩
，赠送和交换良种约2000多万斤，赠送大小农具5万多件，无偿为各族人民看病100多万
人次、修建水渠600多公里、修建住宅、学校、电影院共3万多平方米。兵团修建的水利
设施也使地方群众受益，地方受益土地面积达400万亩。此外，兵团还曾把1952年以前
通过节衣缩食修建的一批现代化企业，如八一钢铁厂、苇湖梁电厂、七一毛纺织厂等，
以及管理、技术人员整体移交给自治区，这些企业也构成为新疆发展工业的基础。
图为兰新高铁，是国家西部大开发重点工程
七、最后的评论
本文的分析着力表明，新疆生产建设兵团在新中国处理民族问题这一重要宪制问题中具
有的重要地位。这不仅因为兵团长期扎根新疆建设新疆的光荣历史，更在于兵团的制度
安排以及制度所解决的问题。
可以看到，由于中国各地经济文化发展不平衡，地域辽阔且民族众多，以及半殖民地的
屈辱历史等因素，中国更渴望实现国家统一，在这些因素影响下建国初期在处理民族问
题时既要强调国家统一、强调中央权威，又必须赋予少数民族一定的自治权。在此前提
之下，考虑到中国各民族的分布格局以及共同的历史渊源，新中国成立初期在单一制的
宪政框架之下选择了民族区域自治制度作为处理民族问题的基本宪制制度。由于是“大
国”，各少数民族地区社会情况、民族情况各有不同，民族区域自治制度的政治实践面
临的困难和问题有所差异，因而民族区域自治制度在各地的政治实践也不可能完全相同
。制度的实践者必须根据当地民族条件、社会条件做出相应的变通，甚至有些时候必须
“就地取材”适当地创造出一些制度来保证民族区域自治制度的政治实践。兵团无疑属
于这类制度中的典范。就这类制度而言，仅仅从“本本”出发或者任何国外宪法制度框
架和理论中很难看出它们与宪法有什么关系，一旦回到这些制度所存在的特定社会和历
史语境中，就能清楚的看到这些制度设计的逻辑、试图解决的问题以及宪制价值。
从这里我们也能够看出，对于兵团制度的分析实际上也反映出民族区域自治制度的复杂
的一面。长期以来，国内对于民族区域自治制度的研究更多地集中关注自治权利，认为
必须通过制定自治条例来明确民族自治地方的自治权利才能算是完善民族区域自治制度
。从本文的研究来看，这些研究的出现实际上反映出民族区域自治制度今天所面临的问
题与建立之初已经有很大的差别。今天的中国已经发生了巨大变化。交通通讯手段的改
善、国家统一市场的建立，这些因素打破了地域限制，促进了人口流动，增加了民族间
交流。这些社会条件的变化也极大地消弱了少数民族地区在地域、经济、文化以及政治
的独立性。尽管在新疆、西藏依然存在民族分裂主义，但实际上很难撼动国家统一。因
此，今天的民族区域自治制度面临的问题可能主要集中在经济领域如何缩小少数民族地
区与内地、沿海地区的发展差距。但对于解决这一问题来说，路径可能不仅只有明确民
族自治地方的自治权利这一条。必须看到，就纵向比较来说，民族地区经济文化取得了
长足的进步，但是从横向比较来看依然与汉族地区之间有差距。弥补这些差距不可能仅
仅依靠少数民族地区自身，还必须依靠中央政府以及发达地区的支持。正如邓小平同志
指出的“自治权利的核心实际上是财政问题”。从制度实践的角度来看，强调中央要有
权威，能够调动更多的人力、物力、财力加快少数民族地区经济建设，提高少数民族地
区人民生活水平。相反，过于强调自治权利可能会从制度层面限制国家对于民族自治地
方的支持和帮助。因此，从这里也能看出，完善民族区域自治制度不仅仅是要落实民族
自治权利，更重要的可能是加快少数民族地区经济文化发展。 |
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