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China版 - 中国国家治理的逻辑
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周雪光:中国国家治理的逻辑
韦茜 / 政见特约观察员
【精彩观点集锦】
◆ 中国历史上曾有过“王与马,共天下”即皇权与贵族共享权力的时期。借用这
个说法做个比喻,我们也可以说,中国长期历史上的实际状况是最高执政者与官僚体制
“共天下”。
◆ 不应该把官僚体制的问题简单地视为官员们素质浅陋、道德缺陷等等。官员行
为在很大程度上体现了制度的品质,而不是官员本人的品质。
◆ 如果大的治理逻辑不变,运动式治理是不会消亡的,因为到目前为止还没有找
到一个平稳持续的治理模式,也没有更好的办法来实现不同治理状态间的平稳过渡。
◆ 国家治理现在面临的最为严峻的挑战不是政府如何统领社会,而首先是政府应
该如何适应社会。从历史的大趋势来看,国家不应该仅仅着眼于如何去规制社会,而应
从提升自我的角度去适应这个不断发展的、多元的社会。如果国家建设不在这个方向上
努力,就会导致矛盾冲突愈演愈烈。
◆ 我不赞成将不同理论贴上所谓“西方理论”或“本土理论”的标签。在我看来
,只有好的理论与不好的理论之分、适用的理论与不适用的理论之分。
◆ 政策研究和学术研究追求的目标是不一样的。所以做学术的人去提政策建议常
常是很不明智的,因为他会特别强调自己的特定研究角度,但政策研究要解决是的一个
具体问题,大多涉及到方方面面的因素,需要统筹考虑。
著名社会学家、斯坦福大学教授周雪光的求学生涯有着深深的时代烙印。他早年下乡,
当过生产队长,恢复高考后进入复旦大学学习,随后到斯坦福大学继续深造。在斯坦福
取得博士学位之后,他先后在康奈尔大学、杜克大学、香港科技大学多所名校执教,直
到再次回到斯坦福。
多年来,周雪光教授在组织社会学领域潜心耕耘,对中国的官僚体制和国家治理等问题
进行了深入的研究。政见团队曾多次介绍他的研究成果:中国官僚组织中“拼凑应对”
(muddle through)的现象;关于“村村通公路”的研究;人口变化对中国社会的影响
;以及对“市场转型理论”的贡献。在2015年度的组织社会工作坊之后,政见团队采访
了周雪光老师,他就中国国家治理、组织社会学、及治学心得这三个部分进行了一番深
入的剖析与介绍。
一、帝国治理逻辑
【政见CNPolitics】中国是一个幅员辽阔历史悠久的国家。从时间的纵轴来看,从古到
今的治理逻辑,哪些在变,哪些不变?
【周雪光】新中国建立以后,执政党特别强调打破旧传统、开创新时代,给人造成的印
象是我们进入了一个崭新的时代、建立了全新的权力结构与新型国家治理模式。但如今
回头去审视这六十余年的国家建设,很多做法与历史上的国家构建有很强的关联。从历
史延续性这个角度来研究国家治理这个问题,会带给我们一些新的思考线索。史学家已
经在这方面做过许多工作。但不同于以往史学研究的是,今天我们可以用当代社会科学
分析工具与理论视角来重新分析历史与现代之间的关系。
今天人们在讨论中国社会的种种困难时会强调当今执政党的问题,这些看法不无道理。
但从大历史的角度来看,中国国家治理面临的挑战与困难,在很多方面从历史到现在都
持续存在,至今没有根本改变,比如说人口众多、幅员辽阔、资源紧张、区域间的不平
衡发展等等。当今的执政者面临的这些问题,与历史上皇帝所碰到的问题是很类似的。
正是因为这样的原因,历史上行之有效的一些治理方式以不同形式延续了下来了。但现
在的国家面临一些新的环境条件,比如高强度的国际竞争,与民众交往所承担的责任等
等,都是以前执政者没有碰到过的挑战。我们从历史角度可以看到国家治理模式一直处
在变迁调整的过程中,但哪些是新的变化,哪些是过去基本机制的变形,这些是需要研
究的问题。
我在最近的一个研究工作中分析了中国官僚体制内部的人事管理制度,比较了古代的官
吏分途模式(即官与吏分离的两元结构)与今天的“层级分流”模式,即大多数官员在
某一行政区域内部不动,只有主要领导会向上一级的更大行政区域流动。表面上看这两
种形式不一样,但都反映了“流动的官”与“固守的吏”这一基本特点,背后的道理也
是相同的。所以我试图从帝国逻辑这一理论框架来分析历史的延续性。这些不同的制度
安排是同一帝国治理逻辑针对类似的困难挑战而发展出的不同具体应对形式。
【政见CNPolitics】换一个角度,从中央到地方的这条线看,在您的研究中,中央与地
方之间最微妙关系体现在什么方面?
【周雪光】去年我发表了一篇题为《从黄宗羲定律到帝国的逻辑》的论文,对自己在这
个领域中的多年思考做了一个总结和提炼。我特别强调了两对关系来分析帝国治理面临
的“委托-代理”难题,帝国治理的逻辑由此展开:第一对是“正式与非正式”,即正
式制度与非正式制度之间的关系;另一对是“名与实”,即象征性权力与实质性权力之
间的转化。我认为这两对关系是中央与地方的关系、也是中国国家治理最为核心的部分
,这是我多年来研究中国国家治理最重要的心得与发现。
过去中央与地方政府关系的研究中更多强调了正式的关系,比如集权与分权,国家把权
力拿走了,又通过某种形式把权力下放到地方,这些研究的关注点都是正式制度或政策
的变化。我提出,中央和地方的关系一直都保持着正式制度与非正式制度间微妙转换的
过程,从未中断。换句话说,即使在正式制度上看是高度集权的时期,在非正式制度上
也可能有着地方政府运作的很多余地,保持了很大的灵活性。这样的安排暂时解决了帝
国治理的一个难题,即权威体制与有效治理之间的矛盾。一方面,中央政府可以在大一
统的权威制度下“以不变应万变”,即尽管各地场景做法每每不同,中央政府的正式制
度始终稳定不变;但另一方面,非正式制度又使得地方政府按照当地的具体情况来因地
制宜地落实国家政策,这就是”以万变应不变”。这两个过程——正式制度的“以不变
应万变”与非正式制度的“以万变应不变”——在一定条件下化解了集权制度与地方性
适应之间的矛盾。
“名”与“实”或象征性权力与实质性权力之间的关系不是固定不变的。中央政府有时
会选择保留象征性权力,而把实质性权力交给地方性政府,这个阶段我称之为“以名代
实”。但是在另外一些情况下,中央政府又会通过一些机制把实质性权力收回,我将其
称之为“以实正名”。也就是说,如果中央政府长期只保留象征性权力而没有实质权力
,久而久之,人们会对其名义权力产生怀疑,出现中央权力危机。因此中央政府会间或
通过运动式治理等方式把实质性权力收回来,通过实际权力的实施来重新为自己正名。
这两个过程——“以名代实“与”以实正名”——导致了名与实之间、象征性权力与实
质性权力间的相互转化,这是中央与地方的关系、也是帝国治理逻辑另一个核心环节。
【政见CNPolitics】与正式制度相比,非正式制度在中国治理的逻辑中扮演了一个怎样
的角色?
【周雪光】我以为,非正式制度是帝国逻辑的核心。非正式制度不是正式制度的派生物
,也不是正式制度的补充或对立面,而是与正式制度有机结合、互为依存的。 这并不
意味着正式制度不重要,而是说正式制度如果脱离了非正式制度,是存在不下去的。
在中国国家治理中,正式制度只有与非正式制度相结合,才能够运转下去。我在《从黄
宗羲定律到帝国的逻辑》一文里有着进一步的讨论。
我们过去的研究过多地强调了正式制度,对非正式制度缺乏充分的认识。从帝国逻辑的
角度来看,如果没有非正式制度,一个庞大国家的维系是不可能的。正式制度体现了中
央政府自上而下统辖权威的制度安排,而非正式制度体现了地方政府在政策执行过程中
因地制宜的灵活性,有时甚至是对中央政策的偏离,而这种偏离恰是中央政府所默许的
,是维系一统体制的制度安排。
具体来说,中央政府在很多时候只是制订一个大的方针政策,而很多具体的事务让地方
政府因地制宜地制定细则来操作执行。从正式制度来看决策权在中央政府,但地方政府
又可以灵活处理。事实上,这种灵活性在实际运作中帮助中央政府摆脱了困境。如果严
格按照中央的规定,很多政策在各地可能是无法实行的,正是因为非正式制度的存在和
地方政府的灵活性使得中央政策可以落地贯彻下来。而这样的落实又维持了大一统正式
制度的权威形式。
【政见CNPolitics】我们知道您对运动型治理(比如三反五反、文革、严打、反腐)很
有研究,那么这种运动型治理的基础是什么?在未来这种治理方式会慢慢消失吗?
【周雪光】对这个问题我有一个长时间的思考过程,现在有了比较透彻的认识。刚才谈
到,帝国治理的逻辑有两对主要关系:“正式”与“非正式”,“名”与“实”。这两
对关系并不是静止的,而是处在一个不断转化的过程中,比如中央政府有时持有象征性
权力,但有时它又要实质性权力;地方政府也是如此,有时它只是被动地接受上级政府
的指示,但有时它拥有很强的自主权。在很多情况下,不同治理形态之间的转化、过渡
和演变都是通过启动运动型治理机制来实现完成的。
运动式治理包括自上而下的收权,比如突如其来的对全国各地小金库的整顿,从而上收
财权;也可以是自上而下的放权,例如动员大家发挥主观能动性探索新的道路,上世纪
80年代提倡的解放思想运动,就是典型的放权过程。运动型治理是一个非常重要的调节
机制,实现了名与实、正式与非正式之间的转化。不论是改革开放的启动,还是现在的
反腐,本质上都是一种运动式机制,通过运动来实现不同治理状态间的转化和交替,改
变过去的政策方向,也调节了正式制度与非正式制度之间的微妙平衡。
如果大的治理逻辑不变,运动式治理是不会消亡的,因为到目前为止还没有找到一个平
稳持续的治理模式,也没有更好的办法来实现不同治理状态间的平稳过渡。我在《运动
型治理机制》一文中最后这么写道,“若基本治理逻辑未变,替代机制缺失,则运动型
治理机制不废。”
二、最高执政者与官僚体制“共天下”
【政见CNPolitics】您在文章里指出:要理解中国的国家治理,需将官僚体制与国家(
最高)权力区别开来,而很多文献忽略了这一点,那么如此区分的好处是什么?
【周雪光】我们需要有一个基本的认识,即官僚体制作为一个制度体系,有其特有的运
作规则,它与最高权力——不管是古代的皇权,还是当今执政党的权力——之间有着明
显的区别。不管是过去所谓的开明君主,还是如今的顶层设计,执政者的大政方针都需
要依靠官僚体制来具体实施。但是官僚体制有它自己的结构与规则,且不以人的意志为
转移,最高执政者面临的或是它的抵制或是它的合作。中国历史上曾有过“王与马,共
天下”即皇权与贵族共享权力的时期。借用这个说法做个比喻,我们也可以说,中国长
期历史上的实际状况是最高执政者与官僚体制“共天下”。
从这个意义上,我强调将国家权力与官僚体制区别开来是希望把学术研究、政策研究的
注意力引向官僚体制,而不是一味地着眼于如何顶层设计、如何设计出完美的制度方案
,而是更多地考虑官僚体制在实际过程中是如何运行的;官员们在政策实施中是如何因
地制宜地解决当地问题,什么样的机制影响了他们的行为等等。如果不深入了解官僚体
制运作机制的话,顶层设计做得再好,自上而下的执行过程也常常会导致与政策初衷大
相径庭的结果。
另一点值得强调的是,不应该把官僚体制的问题简单地视为官员们素质浅陋、道德缺陷
等等。组织的特定结构与运行机制会约束和塑造身在其中的人们的行为。从组织学的研
究视角来看,应该发掘这些具体的机制与过程的演变,这样才能对官僚体制有更深入的
理解,才有可能提出切实可行的解决方案。
【政见CNPolitics】可否理解为官员的素质是可以由制度来塑造的?在中国长期存在一
个“素质决定制度”还是“制度决定素质”争论,您是怎么看待这个先有鸡还是先有蛋
式的问题?
【周雪光】在中国文化传统中,对人的道德素质有着特别的关注,因此特别强调政治教
化。在我看来,官僚体制的运作规则和结构过程对官员的人格、行为、态度有很大的塑
造性,比如按部就班、风险规避等特点都是官僚体制中普遍存在的现象。在这个意义上
,官员行为在很大程度上体现了制度的品质,而不是官员本人的品质。
我个人的看法是,这样的政治教化做法并没有真正解决问题,今天这一做法越来越不适
应现代社会的发展。我觉得还应该更多地在制度安排上寻找答案线索。过去中国的官僚
体制主要依靠人治,这就需要对官员的素质与道德有着极高期待。如果制度能够约束人
的话,什么样的人在这个位置上就变得不是太重要了。从这个意义上来说,我更倾向于
认为制度影响人们的行为,而不是靠素质来决定实行什么样的制度。
【政见CNPolitics】中国庞大的官僚组织向来是一个引人入胜的话题。学者们提出了很
多模型来试图解释官僚组织的运作过程与行为逻辑,比如锦标赛模型、行政发包模型、
还有您提出的“控制权”理论等。您能否比较这几种模型在解释官僚组织行为时的优势
与不足?
【周雪光】无论从历史还是当代来看,中国官僚体制都是国家治理、国家建设的基础。
近些年来,国内涌现出了一批关于政府组织的研究成果,我觉得这是学术界最为活跃的
领域之一,取得了重大进展。
相比前面提到的“行政发包制”和“控制权理论”,“锦标赛理论”是一个有关组织激
励机制的理论模型,它有更为特定的研究对象和内容。这一模型借用了人事经济学里关
于人力资本流动、特别是组织激励方面的理论。周黎安教授在讨论锦标赛模型的时候也
特意强调了其应用的条件性。人事晋升可能有着不同机制,可以用很多模型来解释,周
黎安的模型特别强调了“锦标赛”的机制。周黎安教授的文章受到了很大的关注,主要
有两方面的原因。一方面是因为我们看到了各级政府在实践中确实采用了类似“锦标赛
“的很多做法;比如说政府经常在目标责任制下提出一系列详细的考核指标,然后根据
这些指标来考核决定干部的升迁,因此这一模型有着很大的解释能力。另一方面,“锦
标赛”模型有一套较为完整的理论逻辑,表述清晰具体。
与锦标赛模型相比,行政发包制则是从更为广泛的视角来讨论中国国家治理的特点。周
黎安去年在《社会》杂志上发表了一篇很有影响力的文章,集中阐述了行政发包制作为
国家治理的一种基本形态。简要来说,行政发包制指的不仅仅是指简单意义上的集权与
分权,而是与任务部署、资源调配、人事管理的等权力责任结合在一起,形成了一种稳
定的治理模式。
我和练宏的“控制权”理论在更为普遍意义上提出了国家治理模式的类别分析。我们将
行政发包制视为控制权配置的一种特定表现形式,换句话说,不同维度的控制权有着不
同配置组合时,就会出现不同的治理模式。我们的控制权理论讨论了不同形式的国家治
理模式,而行政发包制是其中之一。
概括来说,锦标赛模型更集中在官员流动与晋升的领域,研究的重点是组织激励机制;
而行政发包制和控制权理论则是在更普遍的意义上讨论国家治理的模式,涉及的不仅是
激励机制,还包括了其他方面的治理机制。比如控制权理论包括了决策权、检查验收权
、实施权和激励权在不同层次的政府部门间的分配组合,等等。
三、官僚体制与现代社会之间的矛盾
【政见CNPolitics】中国经济保持了三十多年来的快速增长,被世人称为“中国奇迹”
,赵鼎新老师针对这种现象提出了“绩效合法性”,认为这是韦伯的三个合法性(传统
、法理、卡理斯玛)所没有考虑到的第四种合法性。那您是如何看待中国奇迹,以及它
与政权合法性之间的关系?
【周雪光】韦伯在讲卡理斯玛权威时特别强调了它的一个重要特征,就是领袖必须得不
断地向他的追随者们证明他的超凡魅力。在历史上,领袖常常通过预言成功、战争胜利
等形式来强化追随者对他的认同。从这个意义上讲,绩效合法性实质上就是验证卡理斯
玛奇迹的一种表现形式。在过去的三十多年里,中国经济发展的奇迹恰恰起到了向追随
者证明其超凡魅力的作用,让民众感觉到执政党有能力去拨乱反正、领导中国实现飞跃
式发展的奇迹,进一步强化了民众对卡理斯玛权威的认同。所以我认为所谓的绩效合法
性是卡理斯玛权威的一个具体表象,可以包括在韦伯三个合法性基础之内。
但正如赵鼎新老师强调的,绩效合法性面临一个巨大挑战,就是它的不稳定。因为你不
可能永远保持高绩效,而且在解读绩效时也会遇到很多挑战:高绩效究竟是谁创造的?
卡理斯玛权威?企业家或者市场的力量?国际贸易的机遇?亦或是这些不同过程的相互
作用导致的?
【政见CNPolitics】在未来,您觉得中国的国家与社会之间关系会发生变化吗?假如会
,它将是什么样的变化,并且背后的推动力又是什么?
【周雪光】从大的历史趋势来看,变化是不可避免的,而且正在发生着。背后的推动力
我认为主要有两个:一个是当代社会的多元分化,另一个是无时无处不在的国际竞争。
当代社会发展的一个突出特点是多元分化。中国过去是农民社会,其特点是同质性很强
,社会流动分化低下,各区域各阶层间相互隔离,极少联系。在现代社会里,一方面是
不同阶层、不同群体、不同空间之间出现高度分化,另一方面现代通讯技术、互联网技
术又把不同空间和不同群体阶层联系在一起。社会的演变对现代国家治理提出了非常大
的挑战。
在我看来,现在观察到的各种各样社会问题,在很大程度上反映了国家建设不适合当代
社会发展所产生的紧张和冲突。我以为,国家治理现在面临的最为严峻的挑战不是政府
如何统领社会,而首先是政府应该如何适应社会。从历史的大趋势来看,国家不应该仅
仅着眼于如何去规制社会,而应从提升自我的角度去适应这个不断发展的、多元的社会
。如果国家建设不在这个方向上努力,就会导致矛盾冲突愈演愈烈。从这个意义来说,
当代社会的演变与多元发展是推动国家治理、以及国家与社会关系变化的最大动力。
另一个动力是国际竞争。中国国家治理的演变在很长历史过程中处于一个相对封闭的空
间,在近代以前没有经受到战争以外的国际竞争压力。在今天,无论是经济交往、人员
流动还是思想传递时常是在跨国界的范围进行,这意味着某种意义上的国际竞争。这些
多方位的国际竞争会对中国内部国家与民众、国家与社会之间的关系产生非常大的影响
。反过来说,当中国试图去影响世界的时候,它也要与其他不同的价值观进行竞争。在
这个过程中世界不同文化都在彼此适应,同时又在改造对方。经济交流、人员流动和思
想交流会带来价值观的变化、公民权利的认识、对执政者新的期待,这都会影响国家与
社会之间的关系。
中国当代社会以前所未有的速度发展,新的问题与新的要求不断涌现,但我们仍在用一
种非常传统的官僚体制去统制日新月异的社会,造成了一个很突出的问题,即当下中国
的官僚体制及其制订的政策时常与社会的实际状况脱节。官僚体制特有的结构与机制使
得它更多地关注自上而下的指令,而不是关注自下而上的诉求,很难适应现代社会的发
展,因此造成了很多的矛盾与紧张。
【政见CNPolitics】这种官僚体制与现代社会之间的张力与矛盾,是中国独有呢,还是
说欧美国家也面临着同样的挑战?
【周雪光】当代社会呈现出一种网络式的结构,英文里称之为“distributional
network”。过去我们的管理方式是Hierarchical的,即一层层由上至下的等级结构,
这种韦伯意义上的科层体制曾在历史上行之有效,特别是在大工业的福特时代。但是随
着社会的发展与多元化,现在许多有活力的组织是扁平式而非科层制的,打破了关于传
统科层组织结构的理念。但政府官僚体制是相对封闭的科层组织,这样的结构在多大程
度上能够适应社会的发展,我认为这是一个很大的问题,非常值得关注研究。
欧美国家也同样面临着类似的挑战。与中国相比,它们有两个很大的不同:第一,它们
很早就碰到了这样的问题,进行了转型,例如政府管制与NGO或其他社会组织的结合;
第二点,更重要的是政府在西方社会中扮演着一个相对较小的角色,即便它体制僵化,
对社会的影响并不很大。以斯坦福大学附近的硅谷为例,那里有数以千计的企业,是世
界高科技的中心,但很难看到政府之手,更多的是distributional network在起作用,
这与中国的情形差别极大。在中国,政府无处不在无事不管,对社会方方面面的影响巨
大,使得官僚体制与现代社会之间的矛盾更为尖锐突出。
四、不赞成贴“西方理论”、“本土理论”标签
【政见CNPolitics】我们知道您专攻组织社会学,而且对其他领域比如管理学、经济学
也颇为了解。相比其他学科,组织社会学在分析问题时,入手点和注重点有哪些明显的
不同?您多年来通过组织社会学的视角来研究中国国家治理问题,这种视角的优势和局
限在哪里?
【周雪光】长期以来我特意从组织社会学的角度来研究中国问题,这是我个人的学术选
择。我尝试建立起一个一以贯之的逻辑来研究一系列相关联的问题,这样可以在知识上
有所积累,研究有所延续。有些学术同仁在讨论中会问我,为何不考虑政治或经济等方
面的因素?我并不是认为这些因素不重要,而是因为一个学者需要有自己的学术风格,
而不是面面俱到。从组织社会学的角度去研究问题,并不是说有一个固定的组织社会学
角度,而是更多反映了我自己在研究取向和理论思路上的个人选择。我试图采取“六经
注我”的治学方式,广泛涉猎相关学科,将这些材料经过消化理解之后,转化成自己的
学术资源,力图从自己的角度发展出一以贯之的理论逻辑。
任何好的研究都需要有一个清晰的逻辑,这就要求我们有所为而有所不为。在学术研究
中,不能把所有的东西都放进去变成一锅大杂烩,而是需要从一个特定角度把一个问题
讲清楚,需要将其它问题与其他角度忽略掉。这是学者从事研究时必须做的选择。不同
学者有不同的关注点、理论思路,因此产生不同风格。在不同场景、不同条件之下,某
些研究风格可能会更受欢迎。一个比较理想的状态是,通过学术市场上的竞争,一些好
的研究风格和思路能够得到更为广泛的关注和转播,而不好的风格和思路逐渐被遗忘、
被淘汰。
【政见CNPolitics】组织社会学里的很多经典理论,比如新制度理论、社会网络理论,
都是在西方背景之下的组织现象中总结出来的,那么在完全不同的背景之下产生的理论
能否指导我们去理解中国问题?如果可以的话,我们在运用时又该注意些什么?
【周雪光】我不赞成将理论贴上所谓“西方理论”或“本土理论”的标签。在我看来,
只有好的理论与不好的理论之分,适用的理论与不适用的理论之分。任何理论都有自己
特定的前提与逻辑,有着特定的局限与边界,因此在应用到具体场景时必然要求有一个
调试的过程。这一点对任何理论都是适用的。
举个例子,许多人认为费孝通先生提出的“差序格局”说法是一个典型的本土理论。实
际上,费老是在与西方“团体格局”的对比中,才提出了中国社会差序格局的特点。换
句话说,如果没有对其它场景、其它文化的深入了解,很难提出这样一个好的理论。在
我看来,刻意区分西方理论与本土理论有时是意识形态方面的原因,有时是一种学术上
的懒惰,不愿意花力气去认真仔细地分辨理论的好坏或适用程度,用标签来代替思考。
严肃的学者不应该停留在标签上,无论是来自西方的还是来自本土的,没有任何一个理
论是没有边界条件的或者没有局限性的。
【政见CNPolitics】除了上面所谈到的韦伯,我们知道您对另一位组织学大师马奇的理
论也颇为熟悉,那么您能否稍微谈一谈马奇教授的理论对中国官僚组织研究的启示?
【周雪光】马奇教授著作等身,对管理学、社会学、政治学都有很重要的影响。从组织
角度研究中国国家治理这方面来说,对我最有启发的是他与赫伯特·西蒙提出的“有限
理性”观点。社会科学的主流强调理性人、理性组织,这在中国尤为盛行,比如“顶层
设计”的思路就是假定顶层设计者会更理性、更有智慧、做得更好,超越了地方的私利
与片面,这是一个典型的理性主义的假设。这样理性假设一旦与权力相结合,就会导致
一系列的制度安排。
如果我们认识到人的理性是有限的,就会承认组织决策包括顶层设计受到各种各样其他
因素的影响,马奇提到组织不是一个理性决策的过程,而是一个讨价还价的政治过程,
是一个不同政治利益的联合体。在这样的前提假设下所产生的政策方案与制度设计与理
性假设下的制度安排就会有着显著的不同。
举个例子来说。“摸着石头过河”这个说法,现在遭到了很多人的质疑,觉得我们摸了
三十多年的石头,已经知道该怎么走了,所以不需要继续摸石头了,可以架桥了。架桥
与摸石头这两个思路就蕴含着完全不同的前提假设。架桥意味着你已经知道了该怎么走
。而摸石头则承认我们的认识是有限的,所以要试探性地发展,允许多方向的探索。我
举过这个例子:承认“摸着石头过河”意味着需要鼓励不同方向的试验和尝试。如果全
国人民去摸同一块石头,一旦摸不好,大家就一起翻进水里。如果在不同地方有不同方
向的摸索,我们会更快更好地找到过河的渠道。如果探索出现了问题,其后果也是局部
的、暂时的。
因此架桥或摸石头有着不同的前提假设,从而导致了不同的制度安排。架桥是顶层设计
的思路,是工程学的问题,是将已有答案应用到实际问题上的过程,即如何更有效率地
完成这一工程。而摸石头是一个探索性的思路,需要不断创新与不断调整,允许多方向
的摸索才能提高成功的可能性。这两种不同的思路会导致不同方向上的制度设计和制度
安排。
【政见CNPolitics】组织学社会学里的新制度理论里近来一个颇有活力的方向叫做“多
重制度逻辑”(multiple institutional logics)理论,强调多重逻辑/因素对某种现
象的影响,对真实世界有比较好的解释力。但与此同时,社会科学中的“奥卡姆定理”
又强调简约和抽象,那您又是如何看待这一对解释力VS简约的矛盾?
【周雪光】简约与解释力的确是一对矛盾。比如我们在做一个回归模型的时候,如果你
加入了更多的变量,解释力就会随之提高,但同时模型会变得不简约。把握简约与解释
力间的平衡程度,实际上是体现学术能力的一个标志。在其他条件相同的情况下,越简
约越好,但如果一个模型简约到不能满意地解释一个问题时,这样的简约又是不可取的。
通常我们说“简约”,是指我们抽象出来的机制或分析概念,具有很强的普遍性。但当
我们解释一个具体的现象时,也许一个角度是不够的,还需要加入其它机制。举个例子
,假设官僚的逻辑可以概括为规避风险、惟上是从,假设这是一个经过大量实证研究提
炼出来的分析性概念,简约而抽象地概括了官僚体制的特点。但如果去解释一个具体现
象如村庄选举,虽然官僚逻辑在其中起了作用,但其它逻辑如国家逻辑、乡村逻辑也同
样在发生作用。正是这些多重逻辑的相互作用才促就了乡村选举的演变过程。如果只用
官僚体制这一逻辑,是无法满意地解释我们看到的变化过程。
事实上,对村庄选举产生重大影响的一些事件并不是发生在村庄选举这个领域里,而是
在其它领域里,比如农业税的取消。乍看起来,农业税和村庄选举没有任何直接关系。
但农业税的取消对官僚体制和地方政府的行为产生了巨大影响,改变了多重过程间的力
量对比,导致了村庄选举程序化、良性化的演变。所以当我们解释一个具体现象的时候
,应该考虑多重逻辑的作用,不能简单地追求问题简约化。
总而言之,简约与解释力之间的追求的确是有冲突。 在学术领域里我们更多地追求简
约;有些研究的目的就是要抽象出一个特定的具有普遍意义的因果机制。比如制度学派
关注制度的力量和运行机制。理性主义尤其强调理性人的行动逻辑,例如贝克尔用理性
人的分析工具去解释人们的婚姻、生育、工作选择、吸毒等行为。但在政策研究领域,
某一现象可能涉及到各种各样的因素,解决方案也需要考虑到这些因素及其相互作用。
如果从政策研究角度去解决吸毒问题时,就不可能仅仅从理性人的行动逻辑角度考虑,
需要考虑其他因素例如社会环境,医学因素等等。因此,在政策研究中,简约并不是一
个最好的策略,更重要的是如何把一个问题全方位地解释清楚,只有这样才能把握哪些
因素在起作用,如何发生作用,才能制定有针对性的政策。
政策研究和学术研究追求的目标是不一样的,因此做学术的人去提政策建议常常是很不
明智的,因为他会特别强调自己的特定研究角度。但政策研究要解决是的一个具体问题
,大多涉及到方方面面的因素,需要统筹考虑。
五、学者不应被别人驱使,而应有内在的动力
【政见CNPolitics】您在《国家与生活机遇》一书的中文自序里提到,“在学术旅途上
,我是一个不断赶路的行者”。多年来您的研究横跨各种领域、不同国别,您能更详细
地谈谈这么多年来作为一个学界“赶路人”的心得体会吗?
【周雪光】学者应该追求自己的研究目标,换句话说,学者不应被别人驱使,而应有内
在的动力。我很幸运,能够在很好的大学任教,学校也给我提供了很好的研究条件,给
予我最大的研究空间,没有人整天追着要我发表论文。更重要的是,学校给了我最大的
自主性,我可以自由地选择研究课题、决定研究时间的长短,成果可以用中文或者英文
发表。在这样的氛围下,对我而言最重要的是研究兴趣,所以我的学术道路和研究课题
的变化都反映了自己研究兴趣的变化,这就是所谓的follow your heart吧。
另一个因素是不断超越自己的动力。在同一水平上的重复劳动,是我不愿做的事情。当
在一个领域做了一段时间之后,我就会希望做点更有意思的东西,希望把自己的研究工
作做得更好。这种内在的希望不断超越自我、永不满足的紧张心态我觉得挺好的,应该
是学者很自然的状态。我想,所有真正的学者,如果能给他们这样的条件和空间,大概
都是类似的状态吧。
【政见CNPolitics】顺着上一个问题,我们知道您早年靠定量研究起家,但近年来花了
大量的时间做田野民族志,您能否谈谈这种方法论和学术风格上转变的原因和感悟,以
及运用多种方法研究中国的经验?
【周雪光】一般来说,使用什么样的研究方法取决于你研究的问题。比如说,要研究社
会分层与收入分配不平等问题,个案研究的方法就不合适,因为影响某一个人收入的原
因可能是非常个体化的,例如他可能失学,可能进入一个好的企业等等,从而影响到了
个人的生活机遇。但采用抽样调查的方法,观察大样本的分布,使用统计方法来研究这
个问题就会更为合适,更可以达到研究目的。
但对于另外一些探索性的工作,这就很难做survey与测量,这时田野调查就变得非常合
适。比如学者想了解反腐对基层政府行为的影响,可能通过田野研究的细致观察会更为
深入地了解实际的过程和影响。我现在的一项研究工作关注官僚体制人事管理制度以及
其中体现的组织内部不同机构间关系。这项研究需要社会网络分析的模型和分析手段,
以前使用过的统计方法与田野调查都变得不太适合,我现在就需要学习一些新的技术,
这都是从自己的研究目的出发。
不过,学习新技术是一项非常花费时间的工作,很多情况下大家在掌握了一定的技术之
后,会选择一些和这种技术比较相关的研究问题来做,表现出了途径依赖的特点。这也
是无可非议的。每个学者的偏好不一样,有不同的风格,这都是正常的现象。
【政见CNPolitics】让我们来进一步谈谈方法,对于社会学中长久以来的定量/定性、
个案分析/大样本统计的争论,您有什么看法?它们各自有什么优劣?
【周雪光】在社会科学界关于定性/定量有长时间的争论,我不觉得自己还能说出什么
新意。正如前面已经谈过的,要以我为主,根据自己研究的需要来选择定量或定性的方
法。但人的精力和时间都是有限的,一个学者不可能十八般武艺样样精通,所以我想强
调的是,不应该有门户之见。比如做定量的学者常常瞧不起定性研究,找出一大堆毛病
,做定性的学者又对定量研究多有不屑。有质疑当然是正常的,但也应该同时看到对方
的优势。一个学者必须要有一个开放的胸襟,时刻抱有一种学习的心态,这并不是谦卑
或自律,而是一种实事求是的态度。即便自己不能掌握十八般武艺,但至少我们可以共
享一个有着不同学术思路和研究方法的学术共同体。
【政见CNPolitics】作为一名长期在国外名校执教的学者,您觉得在中国研究这一块,
中国的高校有什么做得比较好的地方,又有哪些方面需要加强对西方高校的学习?
【周雪光】就我比较熟悉的社会学领域而言,相比西方学者,国内学术研究做得比较好
的一块就是田野调查。西方学者来中国做田野调查有着很大局限性,一是时间比较短,
二是进入困难。而中国学者长期以来在田野方面做了大量认真细致的工作,填补了很多
空白,积累了很多资料,产生了许多新的知识,这方面是中国社会学突出的优点。我们
现在对基层政府行为的认识和分析有了长足的进步,大量的研究工作不是政治学学者做
的、也不是公共管理学者做的,而是社会学学者做的,因为社会学家在基层社会的研究
工作中注意到了基层政府的重要性,有针对性地行了长时间的田野研究工作。
如果说和西方高校相比有什么不足的地方,我认为突出差别之一是研究生训练。还拿我
熟悉的社会学来说,西方的研究生训练比较系统,大家学习同样的理论流派、方法和实
质性课程,所以在社会学领域大家有着类似的知识结构,是一个知识共享的社区。而中
国高校的研究生培养,有着很明显的师徒制度痕迹,老师带着自己的学生读书做研究,
结果是学生的想法和老师差不多,做的研究题目也非常接近,但是对于其他方面的了解
与兴趣非常有限。
另外一方面,知识培养的课程设置似乎也很不相同。一个北大的本科生曾经告诉我,他
一个学期上七门课,我觉得不可思议。他告诉我,很多课只是在上课听老师讲讲,知道
他的基本观点,然后考前两个晚上不睡觉背一背就行了。我想象这样的课程设置更类似
于一个系列讲座,学生听一听就完了,而不是通过作业、考试、课堂交流来让学生真正
学到知识和思考问题的角度。我也问过斯坦福的学生一个学期上几门课,大多只是三门
或四门。有时候一门课的课外作业一周就要花20个小时,所以你如果选三门课就非常困
难了。这些不同方式训练出来的学生有着不同的特点。前一种方式培养出来的学生形象
上看上去很好,上了很多课、修了很多学分、拿了好几个学位,但是真正能力如何是有
疑问的。
【政见CNPolitics】您在一篇读书笔记里曾经写道,理论的发展受到研究方法的制约,
分析工具的突破会带来思想上的进步。那么对于一位年轻学者,他应该如何去更好地学
习与把握理论与方法这两个方面?
【周雪光】理论与方法之间的互动的确是一个互惠的过程。我现在在学一些网络分析的
技术,在这个过程中时常感受到这些方法提供了一些新的角度、新的可能性来思考问题
,所以如果有精力的话应该有意识地去学习一些新的技术。
现在的研究生训练的一个趋势是,学生花了大量的时间去学习技术,却对理论思考不够
重视,训练不足。学习技术比较容易令人满足,因为上一门技术课常常会有很大收获,
本来不会的东西一下就会了,很有成就感。但学习理论常常不是那么容易感受到进步的
。理论积累是一个缓慢的过程,收获也没有那么明显。但如果没有长期的学习,临时抱
佛脚也难以奏效。所以我们经常看到一种情况,有人技术非常好,研究却缺乏深度;有
人的理论想法特别好,实证工作却做不下去。如何才能处理好理论与方法之间的关系是
一个非常大的挑战。对于许多学者来说,只能学业有专攻,成为有着某一方面强项的学
者。那些希望在学术上有大成就的年轻学者应该有一个清醒的认识,花大力气来保持理
论和技术两者间的平衡发展。
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2
专家解读国家治理体系和治理能力的现代化
2014年03月12日19:05 中国新闻周刊
“多一些治理,少一些管制”
——专访中共中央编译局副局长俞可平
不断地从管制走向治理,是人类在全球化时代新的政治发展趋势,中国要走向社会现代
化,必然要走向国家治理的现代化。国家治理体系和治理能力的现代化,是政治现代化
的重要内容,这实际上提出了政治现代化的任务
本刊记者/王全宝
全国两会前夕,在省部级主要领导研讨班开班式上,中共中央总书记习近平专门阐述了
推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、主要内容和需要注意的问题。随后这
一阐述引起社会广泛关注。
实际上,十八届三中全会结束后不久,在政治学圈子里,在理论界,“国家治理体系和
治理能力现代化”这一新的政治概念曾被学者们广泛解读。
在众多学者之中,俞可平是国内最早研究并倡导国家治理和社会治理的学者之一,他曾
提出了“治理”“善治”“国家治理”“社会治理”和“全球治理”等重要概念,主持
过“国家治理评估”和“社会治理评估”的重大课题,并且分别在2009年和2012年相继
发布了“中国国家治理指标体系”和“中国社会治理指标体系”。
俞可平现任中共中央编译局副局长,拥有哲学、政治学双学科博导头衔,并兼任北京大
学中国政府创新研究中心主任、清华大学政治发展研究所所长,曾任联合国政府创新咨
询专家、美国哈佛大学等校客座教授。
俞可平从上个世纪末开始就致力于治理研究,在引介国外治理理论的同时,试图发展起
中国特色的治理理论,改善中国政府治理和社会治理。
2007年俞可平的声誉达到一个新高度。当年年初因发表《民主是个好东西》一文而蜚声
海内外,尽管俞可平矢口否认,但一些媒体还常常给他贴上了“智囊”的标签。近些年
来,人们不仅关注这位著名学者的言论,也试图通过他的观点理论来观察中国政治现实
和政治改革路径。
俞可平在接受《中国新闻周刊》专访时指出,不断地从统治走向治理,是人类在全球化
时代新的政治发展趋势,中国要走向社会现代化,必然要走向国家治理的现代化。
“中央提出国家治理体系和治理能力的现代化,这实际上提出了政治现代化的任务。”
俞可平如是说。
“革命党转向执政党的重要理论标志”
中国新闻周刊:习近平阐述国家治理体系和治理能力现代化有何重大现实意义?
俞可平:实际上,2013年年底中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革
若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),就明确地将“完善和发展中国特色社会主
义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”当作是全面深化改革的总目标。我认为
这是《决定》的最大亮点之一。
国家治理体系和治理能力的现代化,是政治现代化的重要内容,这实际上提出了政治现
代化的任务,将党的十六大提出的社会主义政治文明建设推进了一大步,也丰富了社会
主义现代化的内涵。
“国家治理体系和治理能力的现代化”,是全新的政治理念。它表明我们党对社会政治
发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新,也是中国共产党从革命党
转向执政党的重要理论标志。
从实践上说,治理改革是政治改革的重要内容,相应地,国家治理体系的现代化也是政
治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化,势必要求在国家的行政
制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革,因此
,它是一个具有内在一致性的有机整体。
“国家统治”与“国家治理”,虽只有一字之差,却有极其不同的意义。它们甚至不是
概念上的区别,而是理念的不同。从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。“多
一些治理,少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。这里的“统治”
是政治学的范畴,其实是指“政府管制”。换言之,“多一些治理,少一些统治”,说
白了就是“多一些治理,少一些管制”。
中国新闻周刊:两个“治理现代化”与执政党自己的现代转型是什么关系?
俞可平:与西方国家的政党不同,中国共产党是中国唯一的执政党,掌握着国家核心政
治权力,因此,中共自身变化是影响中国现实政治进程最为重要的变量。在过去数十年
中,中共自身最大的变化莫过于从一个革命党逐渐转变为执政党。政党是现代国家治理
的重要主体,治理主体本身的素质和能力以及现代化程度与国家治理的现代化直接相关。
我认为,推动国家治理体系和治理能力现代化,对我们党自身也是一个严峻的考验,将
促使党进一步提高执政能力,进一步实现自身的现代化转型。前段时间审议通过的中央
全面深化改革领导小组下设的6个专项小组就有两个涉及党自身的改革,即党的建设和纪
律检查体制。这清楚地表明,国家治理体系的改革与党自身的改革是密不可分的,党自
身的改革甚至是国家治理现代化的关键。
江泽民、胡锦涛、习近平三任总书记都明确地强调,“党的执政地位不是与生俱来的,
也不是一劳永逸的。”我认为,这是典型的执政党逻辑:党要巩固执政地位,必须靠努
力为人民谋福利、得到人民的广泛支持来实现。也只有如此,中华民族的伟大复兴才能
成为可能。只有通过不断改善民生和推进民主,党才能增强其执政的合法性,巩固其执
政地位。这与革命党“打天下,坐天下”的执政思维是截然相反的。
现代国家治理也是民主治理
中国新闻周刊:如何准确理解国家治理体系这一概念?这个制度体系包括哪些方面?
俞可平:国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它
包括规范政府行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序,政府治理、市场治理和
社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。
更进一步说,国家治理体系是一个制度体系,分别包括国家的行政体制、经济体制和社
会体制。有效的国家治理涉及到三个基本问题:谁治理、如何治理、治理得怎样。这三
个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素,即治理主体、治理机制和治理效果。现
代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。
中国新闻周刊:衡量一个国家的治理体系是否现代化有哪些标准?
俞可平:国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求,它本身也是政治现
代化的重要表征。在我看来,衡量一个国家的治理体系是否现代化,至少有五个标准。
首先是公共权力运行的制度化和规范化,它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善
的制度安排和规范的公共秩序;其二是民主化,即公共治理和制度安排都必须保障主权
在民或人民当家做主,所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位;其
三是法治,即宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何
组织和个人有超越法律的权力;其四是效率,即国家治理体系应当有效维护社会稳定和
社会秩序,有利于提高行政效率和经济效益;其五是协调,现代国家治理体系是一个有
机的制度系统,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一
个统一的整体相互协调,密不可分。
其中,民主是现代国家治理体系的本质特征,是区别于传统国家治理体系的根本所在。
所以,政治学家也将现代国家治理称为民主治理。
中国新闻周刊:影响国家治理体系的现代化形成的因素有哪些?
俞可平:我个人认为,国家治理有三个要素,即谁治理、如何治理和治理得怎样。这三
个要素也就是国家治理的主体、机制和效果,它们直接决定着国家治理的现代化程度。
首先,从治理主体的角度看,应当拥有一支高素质的官员队伍,他们应当拥有高度的
责任性、强烈的民主法治精神、丰富的专业知识和很强的管理能力。
其次,从治理体制来看,应当建立和健全一整套民主的和科学的现代化治理制度和机制
。最后,从治理效果看,应当强调制度的执行力和实际效益,有一套衡量治理现代化的
指标体系。
上述三个方面是一个有机的整体。没有高素质的治理主体,即使有最好的制度,也不会
实现善治。没有民主和科学的制度机制,即使治理者的素质很高,执行能力很强,也同
样不会有良好的治理效果。如果制度的执行力不强,实际治理效果不好,那就是治理失
效,一切都无从谈起。
治理危机与执政危机
中国新闻周刊:该如何正确理解和把握“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一命
题?
俞可平:推进国家治理体系和治理能力的现代化,是中国特色社会主义现代化建设和政
治发展的必然要求。一方面,它是对改革开放35年来我国现代化建设成功经验的理论总
结;另一方面也是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。
中国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展,很大程度上得益于中国治理改
革的成功。经过35年的改革开放,中国特色的社会主义现代化进入到了一个新的发展阶
段。社会中不同的利益群体已经形成,各种利益冲突日益明显,社会不公平现象突出,
生态环境急剧恶化,不稳定因素急速增多,维稳的代价不堪重负,党和政府公信力严重
流失,现存的许多体制机制严重阻碍社会进步,凡此种种都意味着我们在国家治理体制
和能力方面,正面临诸多新的严峻挑战。
十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化,说明我们现存的治理体
系和治理能力还相对落后,跟不上社会现代化的步伐,不能满足人民日益增长的政治经
济需求。如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题,那么我们目前
局部存在的治理危机有可能转变为全面的执政危机。化解治理危机的根本途径,就是以
巨大的政治勇气,沿着民主法治的道路,坚定地进行政治体制和社会体制的改革,推进
国家治理体系的现代化。
中国新闻周刊:习近平强调,“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传
统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体
系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力”。对此你如何理解?
俞可平:国家治理体系首先是国家制度体系,是建立在一定历史文化传统和社会经济基
础之上的上层建筑,它离不开一个国家的历史文化传统和社会经济基础。
我国现有国家治理体系的内容有三个基本来源。一是我国的政治文化传统和历史经验,
二是社会主义的政治传统,三是现当代西方政治文明的某些成果。现存的国家治理体系
是这三者的一个融合,具有明显的民族特色和时代特色,既与中国传统的国家治理有根
本区别,也明显不同于前苏联的传统社会主义模式和典型的西方发达国家的治理模式。
我一直认为,改革开放首先表现为经济改革和经济发展,但绝不仅仅是一个经济变革的
过程,而是一个包括政治进步在内的全方位的社会变迁过程。但中国的基本政治体制并
未改革,政治变革主要发生在治理领域,我们在治理改革方面取得了很多进步,例如改
善公共服务、推行政务公开、强调依法治国、鼓励政府创新、提高行政效率、建设责任
政府、改革社会治理等等。
这些治理改革为社会经济的发展创造了良好的政治氛围,特别是在推进巨大社会转型过
程中维持了社会政治的稳定。这可能也是产生制度自信最重要的依据:我们在没有变革
基本政治制度的前提下,进行了成功的治理改革,保证了社会经济的迅速发展,取得了
举世瞩目的现代化建设成就。
但是,强调制度自信,并不意味着否认我们的国家治理制度和机制存在重大的问题和严
重的挑战:党和政府公信力下降、腐败特权现象普遍蔓延、群体事件和上访数量居高不
下、维稳压力和代价持续增大、社会共识严重撕裂、少数民族地区暴力事件明显上升、
民众公共安全感下降,等等,所有这些都表明我们的国家治理存在许多困境,甚至呈现
出局部性的治理危机。治理危机不同于执政危机,我不认为我们党目前面临执政危机,
但我确实担忧治理危机会演变成执政危机。所以,在推进国家治理现代化方面,我们要
有紧迫感。
要防止改革成为“官样文章”
中国新闻周刊:在推进国家治理过程中,在国家在基本权力安排既定的情况下,该如何
使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同?应该注意哪些问题?
俞可平:泛泛而论,无非是制度设计要合理,执行制度要严格。但我特别想指出两点,
一是制度设计的合理性问题。现在许多制度形同虚设,既有执行不力的问题,但也有制
度不合理的问题。例如,不同制度规定之间相互打架,有些制度只有抽象的原则性规定
而没有具体的执行机制,有些制度则缺乏现实的可行性。
例如,有关党员干部的廉政规定,我们先后颁布过100多个法规,2000多个条款。但为
什么“四风”问题还如此严重,需要通过“群众路线活动”的形式来克服?很大程度上
,是因为许多规定不尽合理,缺乏现实的操作性。
二是不能选择性地执行制度规定,要坚决杜绝“选择性执法”。现实生活中一些领导干
部故意规避某些制度规定,选择性地执行某些制度,从而使制度在执行过程中失效。选择
性执法一方面使大家觉得制度性的不公平,另一方面也会产生侥幸心理。很多案发后受
到惩罚的官员,为何常发感慨,觉得对自己处理不公平。他们倒不是觉得自己不应当受
到惩罚,而是觉得比自己更贪的官员为什么反而没有受到惩罚。一旦拥有这种心理,惩
罚就难以发挥预防犯罪和治病救人的警戒性作用。
国家权力的运行要获得社会的高度认同,除了合法、有效、公正外,还要特别注意权力
过程的公开透明,要让权力在阳光下运行。还要尽可能扩大公民参与的渠道,让人民群
众对国家治理有更多的参与。许多事情,一旦让民众参与进来,他们就会自发地产生出
认同感。我经常说,在公共治理中的官民合作,是实现公共利益最大化这种善治的理想
状态的最重要途径。
中国新闻周刊:距离2020年目标只剩七年,要完成两个治理现代化最难以克服的困难有
哪些?
俞可平:实现国家治理体系和治理能力的现代化,在未来不到10年时间中面临的改革任
务有数百项之多,其中很多是突破性改革。改革的困难,除了人们通常所说的部门利益
和既得利益,要突破利益格局藩篱之外,其实还有其他方面的阻力。比如说没有现成的
经验可供借鉴,改革过程中难以避免的不确定性和风险,国内外重大突发事件对改革进
程的影响,包括党自身在内的社会各方对改革风险的承受能力,等等。
我还有另外一个担心,即全面深化改革过程中的协调问题。十八届三中全会所部署的改
革任务涉及到经济体制、政治体制、社会体制、文化体制和党自身体制的改革,为了加
强各方的协调和领导,中央专门成立了改革领导小组,由习近平总书记亲自任组长,下
设六个专项小组。但这数百个专项改革任务最终都必然分解到中央各部委,由相关职能
部门负责制定改革方案并贯彻落实,如何在各部委之间进行有效协调,如何克服这些部
委习惯性地将改革做成“官样文章”,依然是一大难题。
此外,我还有另一个更深远的担忧,即如何处理国家治理改革中的工具理性与价值理性
的关系。从政治学角度看,国家治理属于工具性范畴,主要体现工具理性,但它必然也
会体现出某种价值理性。工具理性主要体现为政策和机制等,而价值理性主要体现为意
识形态和体制等,这有点类似近代历史上的“体”与“用”。如何正确处理这两者之间
的关系,同样事关改革的成败,需要高度的政治智慧。从哲学的角度看,工具理性的改
革势必会要求价值理性的变革,而价值理性也只有在适应工具理性时才具有最大的正当
性。
(编辑:SN094)
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周雪光:中国国家治理的逻辑
韦茜 / 政见特约观察员
【精彩观点集锦】
◆ 中国历史上曾有过“王与马,共天下”即皇权与贵族共享权力的时期。借用这
个说法做个比喻,我们也可以说,中国长期历史上的实际状况是最高执政者与官僚体制
“共天下”。
◆ 不应该把官僚体制的问题简单地视为官员们素质浅陋、道德缺陷等等。官员行
为在很大程度上体现了制度的品质,而不是官员本人的品质。
◆ 如果大的治理逻辑不变,运动式治理是不会消亡的,因为到目前为止还没有找
到一个平稳持续的治理模式,也没有更好的办法来实现不同治理状态间的平稳过渡。
◆ 国家治理现在面临的最为严峻的挑战不是政府如何统领社会,而首先是政府应
该如何适应社会。从历史的大趋势来看,国家不应该仅仅着眼于如何去规制社会,而应
从提升自我的角度去适应这个不断发展的、多元的社会。如果国家建设不在这个方向上
努力,就会导致矛盾冲突愈演愈烈。
◆ 我不赞成将不同理论贴上所谓“西方理论”或“本土理论”的标签。在我看来
,只有好的理论与不好的理论之分、适用的理论与不适用的理论之分。
◆ 政策研究和学术研究追求的目标是不一样的。所以做学术的人去提政策建议常
常是很不明智的,因为他会特别强调自己的特定研究角度,但政策研究要解决是的一个
具体问题,大多涉及到方方面面的因素,需要统筹考虑。
著名社会学家、斯坦福大学教授周雪光的求学生涯有着深深的时代烙印。他早年下乡,
当过生产队长,恢复高考后进入复旦大学学习,随后到斯坦福大学继续深造。在斯坦福
取得博士学位之后,他先后在康奈尔大学、杜克大学、香港科技大学多所名校执教,直
到再次回到斯坦福。
多年来,周雪光教授在组织社会学领域潜心耕耘,对中国的官僚体制和国家治理等问题
进行了深入的研究。政见团队曾多次介绍他的研究成果:中国官僚组织中“拼凑应对”
(muddle through)的现象;关于“村村通公路”的研究;人口变化对中国社会的影响
;以及对“市场转型理论”的贡献。在2015年度的组织社会工作坊之后,政见团队采访
了周雪光老师,他就中国国家治理、组织社会学、及治学心得这三个部分进行了一番深
入的剖析与介绍。
一、帝国治理逻辑
【政见CNPolitics】中国是一个幅员辽阔历史悠久的国家。从时间的纵轴来看,从古到
今的治理逻辑,哪些在变,哪些不变?
【周雪光】新中国建立以后,执政党特别强调打破旧传统、开创新时代,给人造成的印
象是我们进入了一个崭新的时代、建立了全新的权力结构与新型国家治理模式。但如今
回头去审视这六十余年的国家建设,很多做法与历史上的国家构建有很强的关联。从历
史延续性这个角度来研究国家治理这个问题,会带给我们一些新的思考线索。史学家已
经在这方面做过许多工作。但不同于以往史学研究的是,今天我们可以用当代社会科学
分析工具与理论视角来重新分析历史与现代之间的关系。
今天人们在讨论中国社会的种种困难时会强调当今执政党的问题,这些看法不无道理。
但从大历史的角度来看,中国国家治理面临的挑战与困难,在很多方面从历史到现在都
持续存在,至今没有根本改变,比如说人口众多、幅员辽阔、资源紧张、区域间的不平
衡发展等等。当今的执政者面临的这些问题,与历史上皇帝所碰到的问题是很类似的。
正是因为这样的原因,历史上行之有效的一些治理方式以不同形式延续了下来了。但现
在的国家面临一些新的环境条件,比如高强度的国际竞争,与民众交往所承担的责任等
等,都是以前执政者没有碰到过的挑战。我们从历史角度可以看到国家治理模式一直处
在变迁调整的过程中,但哪些是新的变化,哪些是过去基本机制的变形,这些是需要研
究的问题。
我在最近的一个研究工作中分析了中国官僚体制内部的人事管理制度,比较了古代的官
吏分途模式(即官与吏分离的两元结构)与今天的“层级分流”模式,即大多数官员在
某一行政区域内部不动,只有主要领导会向上一级的更大行政区域流动。表面上看这两
种形式不一样,但都反映了“流动的官”与“固守的吏”这一基本特点,背后的道理也
是相同的。所以我试图从帝国逻辑这一理论框架来分析历史的延续性。这些不同的制度
安排是同一帝国治理逻辑针对类似的困难挑战而发展出的不同具体应对形式。
【政见CNPolitics】换一个角度,从中央到地方的这条线看,在您的研究中,中央与地
方之间最微妙关系体现在什么方面?
【周雪光】去年我发表了一篇题为《从黄宗羲定律到帝国的逻辑》的论文,对自己在这
个领域中的多年思考做了一个总结和提炼。我特别强调了两对关系来分析帝国治理面临
的“委托-代理”难题,帝国治理的逻辑由此展开:第一对是“正式与非正式”,即正
式制度与非正式制度之间的关系;另一对是“名与实”,即象征性权力与实质性权力之
间的转化。我认为这两对关系是中央与地方的关系、也是中国国家治理最为核心的部分
,这是我多年来研究中国国家治理最重要的心得与发现。
过去中央与地方政府关系的研究中更多强调了正式的关系,比如集权与分权,国家把权
力拿走了,又通过某种形式把权力下放到地方,这些研究的关注点都是正式制度或政策
的变化。我提出,中央和地方的关系一直都保持着正式制度与非正式制度间微妙转换的
过程,从未中断。换句话说,即使在正式制度上看是高度集权的时期,在非正式制度上
也可能有着地方政府运作的很多余地,保持了很大的灵活性。这样的安排暂时解决了帝
国治理的一个难题,即权威体制与有效治理之间的矛盾。一方面,中央政府可以在大一
统的权威制度下“以不变应万变”,即尽管各地场景做法每每不同,中央政府的正式制
度始终稳定不变;但另一方面,非正式制度又使得地方政府按照当地的具体情况来因地
制宜地落实国家政策,这就是”以万变应不变”。这两个过程——正式制度的“以不变
应万变”与非正式制度的“以万变应不变”——在一定条件下化解了集权制度与地方性
适应之间的矛盾。
“名”与“实”或象征性权力与实质性权力之间的关系不是固定不变的。中央政府有时
会选择保留象征性权力,而把实质性权力交给地方性政府,这个阶段我称之为“以名代
实”。但是在另外一些情况下,中央政府又会通过一些机制把实质性权力收回,我将其
称之为“以实正名”。也就是说,如果中央政府长期只保留象征性权力而没有实质权力
,久而久之,人们会对其名义权力产生怀疑,出现中央权力危机。因此中央政府会间或
通过运动式治理等方式把实质性权力收回来,通过实际权力的实施来重新为自己正名。
这两个过程——“以名代实“与”以实正名”——导致了名与实之间、象征性权力与实
质性权力间的相互转化,这是中央与地方的关系、也是帝国治理逻辑另一个核心环节。
【政见CNPolitics】与正式制度相比,非正式制度在中国治理的逻辑中扮演了一个怎样
的角色?
【周雪光】我以为,非正式制度是帝国逻辑的核心。非正式制度不是正式制度的派生物
,也不是正式制度的补充或对立面,而是与正式制度有机结合、互为依存的。 这并不
意味着正式制度不重要,而是说正式制度如果脱离了非正式制度,是存在不下去的。
在中国国家治理中,正式制度只有与非正式制度相结合,才能够运转下去。我在《从黄
宗羲定律到帝国的逻辑》一文里有着进一步的讨论。
我们过去的研究过多地强调了正式制度,对非正式制度缺乏充分的认识。从帝国逻辑的
角度来看,如果没有非正式制度,一个庞大国家的维系是不可能的。正式制度体现了中
央政府自上而下统辖权威的制度安排,而非正式制度体现了地方政府在政策执行过程中
因地制宜的灵活性,有时甚至是对中央政策的偏离,而这种偏离恰是中央政府所默许的
,是维系一统体制的制度安排。
具体来说,中央政府在很多时候只是制订一个大的方针政策,而很多具体的事务让地方
政府因地制宜地制定细则来操作执行。从正式制度来看决策权在中央政府,但地方政府
又可以灵活处理。事实上,这种灵活性在实际运作中帮助中央政府摆脱了困境。如果严
格按照中央的规定,很多政策在各地可能是无法实行的,正是因为非正式制度的存在和
地方政府的灵活性使得中央政策可以落地贯彻下来。而这样的落实又维持了大一统正式
制度的权威形式。
【政见CNPolitics】我们知道您对运动型治理(比如三反五反、文革、严打、反腐)很
有研究,那么这种运动型治理的基础是什么?在未来这种治理方式会慢慢消失吗?
【周雪光】对这个问题我有一个长时间的思考过程,现在有了比较透彻的认识。刚才谈
到,帝国治理的逻辑有两对主要关系:“正式”与“非正式”,“名”与“实”。这两
对关系并不是静止的,而是处在一个不断转化的过程中,比如中央政府有时持有象征性
权力,但有时它又要实质性权力;地方政府也是如此,有时它只是被动地接受上级政府
的指示,但有时它拥有很强的自主权。在很多情况下,不同治理形态之间的转化、过渡
和演变都是通过启动运动型治理机制来实现完成的。
运动式治理包括自上而下的收权,比如突如其来的对全国各地小金库的整顿,从而上收
财权;也可以是自上而下的放权,例如动员大家发挥主观能动性探索新的道路,上世纪
80年代提倡的解放思想运动,就是典型的放权过程。运动型治理是一个非常重要的调节
机制,实现了名与实、正式与非正式之间的转化。不论是改革开放的启动,还是现在的
反腐,本质上都是一种运动式机制,通过运动来实现不同治理状态间的转化和交替,改
变过去的政策方向,也调节了正式制度与非正式制度之间的微妙平衡。
如果大的治理逻辑不变,运动式治理是不会消亡的,因为到目前为止还没有找到一个平
稳持续的治理模式,也没有更好的办法来实现不同治理状态间的平稳过渡。我在《运动
型治理机制》一文中最后这么写道,“若基本治理逻辑未变,替代机制缺失,则运动型
治理机制不废。”
二、最高执政者与官僚体制“共天下”
【政见CNPolitics】您在文章里指出:要理解中国的国家治理,需将官僚体制与国家(
最高)权力区别开来,而很多文献忽略了这一点,那么如此区分的好处是什么?
【周雪光】我们需要有一个基本的认识,即官僚体制作为一个制度体系,有其特有的运
作规则,它与最高权力——不管是古代的皇权,还是当今执政党的权力——之间有着明
显的区别。不管是过去所谓的开明君主,还是如今的顶层设计,执政者的大政方针都需
要依靠官僚体制来具体实施。但是官僚体制有它自己的结构与规则,且不以人的意志为
转移,最高执政者面临的或是它的抵制或是它的合作。中国历史上曾有过“王与马,共
天下”即皇权与贵族共享权力的时期。借用这个说法做个比喻,我们也可以说,中国长
期历史上的实际状况是最高执政者与官僚体制“共天下”。
从这个意义上,我强调将国家权力与官僚体制区别开来是希望把学术研究、政策研究的
注意力引向官僚体制,而不是一味地着眼于如何顶层设计、如何设计出完美的制度方案
,而是更多地考虑官僚体制在实际过程中是如何运行的;官员们在政策实施中是如何因
地制宜地解决当地问题,什么样的机制影响了他们的行为等等。如果不深入了解官僚体
制运作机制的话,顶层设计做得再好,自上而下的执行过程也常常会导致与政策初衷大
相径庭的结果。
另一点值得强调的是,不应该把官僚体制的问题简单地视为官员们素质浅陋、道德缺陷
等等。组织的特定结构与运行机制会约束和塑造身在其中的人们的行为。从组织学的研
究视角来看,应该发掘这些具体的机制与过程的演变,这样才能对官僚体制有更深入的
理解,才有可能提出切实可行的解决方案。
【政见CNPolitics】可否理解为官员的素质是可以由制度来塑造的?在中国长期存在一
个“素质决定制度”还是“制度决定素质”争论,您是怎么看待这个先有鸡还是先有蛋
式的问题?
【周雪光】在中国文化传统中,对人的道德素质有着特别的关注,因此特别强调政治教
化。在我看来,官僚体制的运作规则和结构过程对官员的人格、行为、态度有很大的塑
造性,比如按部就班、风险规避等特点都是官僚体制中普遍存在的现象。在这个意义上
,官员行为在很大程度上体现了制度的品质,而不是官员本人的品质。
我个人的看法是,这样的政治教化做法并没有真正解决问题,今天这一做法越来越不适
应现代社会的发展。我觉得还应该更多地在制度安排上寻找答案线索。过去中国的官僚
体制主要依靠人治,这就需要对官员的素质与道德有着极高期待。如果制度能够约束人
的话,什么样的人在这个位置上就变得不是太重要了。从这个意义上来说,我更倾向于
认为制度影响人们的行为,而不是靠素质来决定实行什么样的制度。
【政见CNPolitics】中国庞大的官僚组织向来是一个引人入胜的话题。学者们提出了很
多模型来试图解释官僚组织的运作过程与行为逻辑,比如锦标赛模型、行政发包模型、
还有您提出的“控制权”理论等。您能否比较这几种模型在解释官僚组织行为时的优势
与不足?
【周雪光】无论从历史还是当代来看,中国官僚体制都是国家治理、国家建设的基础。
近些年来,国内涌现出了一批关于政府组织的研究成果,我觉得这是学术界最为活跃的
领域之一,取得了重大进展。
相比前面提到的“行政发包制”和“控制权理论”,“锦标赛理论”是一个有关组织激
励机制的理论模型,它有更为特定的研究对象和内容。这一模型借用了人事经济学里关
于人力资本流动、特别是组织激励方面的理论。周黎安教授在讨论锦标赛模型的时候也
特意强调了其应用的条件性。人事晋升可能有着不同机制,可以用很多模型来解释,周
黎安的模型特别强调了“锦标赛”的机制。周黎安教授的文章受到了很大的关注,主要
有两方面的原因。一方面是因为我们看到了各级政府在实践中确实采用了类似“锦标赛
“的很多做法;比如说政府经常在目标责任制下提出一系列详细的考核指标,然后根据
这些指标来考核决定干部的升迁,因此这一模型有着很大的解释能力。另一方面,“锦
标赛”模型有一套较为完整的理论逻辑,表述清晰具体。
与锦标赛模型相比,行政发包制则是从更为广泛的视角来讨论中国国家治理的特点。周
黎安去年在《社会》杂志上发表了一篇很有影响力的文章,集中阐述了行政发包制作为
国家治理的一种基本形态。简要来说,行政发包制指的不仅仅是指简单意义上的集权与
分权,而是与任务部署、资源调配、人事管理的等权力责任结合在一起,形成了一种稳
定的治理模式。
我和练宏的“控制权”理论在更为普遍意义上提出了国家治理模式的类别分析。我们将
行政发包制视为控制权配置的一种特定表现形式,换句话说,不同维度的控制权有着不
同配置组合时,就会出现不同的治理模式。我们的控制权理论讨论了不同形式的国家治
理模式,而行政发包制是其中之一。
概括来说,锦标赛模型更集中在官员流动与晋升的领域,研究的重点是组织激励机制;
而行政发包制和控制权理论则是在更普遍的意义上讨论国家治理的模式,涉及的不仅是
激励机制,还包括了其他方面的治理机制。比如控制权理论包括了决策权、检查验收权
、实施权和激励权在不同层次的政府部门间的分配组合,等等。
三、官僚体制与现代社会之间的矛盾
【政见CNPolitics】中国经济保持了三十多年来的快速增长,被世人称为“中国奇迹”
,赵鼎新老师针对这种现象提出了“绩效合法性”,认为这是韦伯的三个合法性(传统
、法理、卡理斯玛)所没有考虑到的第四种合法性。那您是如何看待中国奇迹,以及它
与政权合法性之间的关系?
【周雪光】韦伯在讲卡理斯玛权威时特别强调了它的一个重要特征,就是领袖必须得不
断地向他的追随者们证明他的超凡魅力。在历史上,领袖常常通过预言成功、战争胜利
等形式来强化追随者对他的认同。从这个意义上讲,绩效合法性实质上就是验证卡理斯
玛奇迹的一种表现形式。在过去的三十多年里,中国经济发展的奇迹恰恰起到了向追随
者证明其超凡魅力的作用,让民众感觉到执政党有能力去拨乱反正、领导中国实现飞跃
式发展的奇迹,进一步强化了民众对卡理斯玛权威的认同。所以我认为所谓的绩效合法
性是卡理斯玛权威的一个具体表象,可以包括在韦伯三个合法性基础之内。
但正如赵鼎新老师强调的,绩效合法性面临一个巨大挑战,就是它的不稳定。因为你不
可能永远保持高绩效,而且在解读绩效时也会遇到很多挑战:高绩效究竟是谁创造的?
卡理斯玛权威?企业家或者市场的力量?国际贸易的机遇?亦或是这些不同过程的相互
作用导致的?
【政见CNPolitics】在未来,您觉得中国的国家与社会之间关系会发生变化吗?假如会
,它将是什么样的变化,并且背后的推动力又是什么?
【周雪光】从大的历史趋势来看,变化是不可避免的,而且正在发生着。背后的推动力
我认为主要有两个:一个是当代社会的多元分化,另一个是无时无处不在的国际竞争。
当代社会发展的一个突出特点是多元分化。中国过去是农民社会,其特点是同质性很强
,社会流动分化低下,各区域各阶层间相互隔离,极少联系。在现代社会里,一方面是
不同阶层、不同群体、不同空间之间出现高度分化,另一方面现代通讯技术、互联网技
术又把不同空间和不同群体阶层联系在一起。社会的演变对现代国家治理提出了非常大
的挑战。
在我看来,现在观察到的各种各样社会问题,在很大程度上反映了国家建设不适合当代
社会发展所产生的紧张和冲突。我以为,国家治理现在面临的最为严峻的挑战不是政府
如何统领社会,而首先是政府应该如何适应社会。从历史的大趋势来看,国家不应该仅
仅着眼于如何去规制社会,而应从提升自我的角度去适应这个不断发展的、多元的社会
。如果国家建设不在这个方向上努力,就会导致矛盾冲突愈演愈烈。从这个意义来说,
当代社会的演变与多元发展是推动国家治理、以及国家与社会关系变化的最大动力。
另一个动力是国际竞争。中国国家治理的演变在很长历史过程中处于一个相对封闭的空
间,在近代以前没有经受到战争以外的国际竞争压力。在今天,无论是经济交往、人员
流动还是思想传递时常是在跨国界的范围进行,这意味着某种意义上的国际竞争。这些
多方位的国际竞争会对中国内部国家与民众、国家与社会之间的关系产生非常大的影响
。反过来说,当中国试图去影响世界的时候,它也要与其他不同的价值观进行竞争。在
这个过程中世界不同文化都在彼此适应,同时又在改造对方。经济交流、人员流动和思
想交流会带来价值观的变化、公民权利的认识、对执政者新的期待,这都会影响国家与
社会之间的关系。
中国当代社会以前所未有的速度发展,新的问题与新的要求不断涌现,但我们仍在用一
种非常传统的官僚体制去统制日新月异的社会,造成了一个很突出的问题,即当下中国
的官僚体制及其制订的政策时常与社会的实际状况脱节。官僚体制特有的结构与机制使
得它更多地关注自上而下的指令,而不是关注自下而上的诉求,很难适应现代社会的发
展,因此造成了很多的矛盾与紧张。
【政见CNPolitics】这种官僚体制与现代社会之间的张力与矛盾,是中国独有呢,还是
说欧美国家也面临着同样的挑战?
【周雪光】当代社会呈现出一种网络式的结构,英文里称之为“distributional
network”。过去我们的管理方式是Hierarchical的,即一层层由上至下的等级结构,
这种韦伯意义上的科层体制曾在历史上行之有效,特别是在大工业的福特时代。但是随
着社会的发展与多元化,现在许多有活力的组织是扁平式而非科层制的,打破了关于传
统科层组织结构的理念。但政府官僚体制是相对封闭的科层组织,这样的结构在多大程
度上能够适应社会的发展,我认为这是一个很大的问题,非常值得关注研究。
欧美国家也同样面临着类似的挑战。与中国相比,它们有两个很大的不同:第一,它们
很早就碰到了这样的问题,进行了转型,例如政府管制与NGO或其他社会组织的结合;
第二点,更重要的是政府在西方社会中扮演着一个相对较小的角色,即便它体制僵化,
对社会的影响并不很大。以斯坦福大学附近的硅谷为例,那里有数以千计的企业,是世
界高科技的中心,但很难看到政府之手,更多的是distributional network在起作用,
这与中国的情形差别极大。在中国,政府无处不在无事不管,对社会方方面面的影响巨
大,使得官僚体制与现代社会之间的矛盾更为尖锐突出。
四、不赞成贴“西方理论”、“本土理论”标签
【政见CNPolitics】我们知道您专攻组织社会学,而且对其他领域比如管理学、经济学
也颇为了解。相比其他学科,组织社会学在分析问题时,入手点和注重点有哪些明显的
不同?您多年来通过组织社会学的视角来研究中国国家治理问题,这种视角的优势和局
限在哪里?
【周雪光】长期以来我特意从组织社会学的角度来研究中国问题,这是我个人的学术选
择。我尝试建立起一个一以贯之的逻辑来研究一系列相关联的问题,这样可以在知识上
有所积累,研究有所延续。有些学术同仁在讨论中会问我,为何不考虑政治或经济等方
面的因素?我并不是认为这些因素不重要,而是因为一个学者需要有自己的学术风格,
而不是面面俱到。从组织社会学的角度去研究问题,并不是说有一个固定的组织社会学
角度,而是更多反映了我自己在研究取向和理论思路上的个人选择。我试图采取“六经
注我”的治学方式,广泛涉猎相关学科,将这些材料经过消化理解之后,转化成自己的
学术资源,力图从自己的角度发展出一以贯之的理论逻辑。
任何好的研究都需要有一个清晰的逻辑,这就要求我们有所为而有所不为。在学术研究
中,不能把所有的东西都放进去变成一锅大杂烩,而是需要从一个特定角度把一个问题
讲清楚,需要将其它问题与其他角度忽略掉。这是学者从事研究时必须做的选择。不同
学者有不同的关注点、理论思路,因此产生不同风格。在不同场景、不同条件之下,某
些研究风格可能会更受欢迎。一个比较理想的状态是,通过学术市场上的竞争,一些好
的研究风格和思路能够得到更为广泛的关注和转播,而不好的风格和思路逐渐被遗忘、
被淘汰。
【政见CNPolitics】组织社会学里的很多经典理论,比如新制度理论、社会网络理论,
都是在西方背景之下的组织现象中总结出来的,那么在完全不同的背景之下产生的理论
能否指导我们去理解中国问题?如果可以的话,我们在运用时又该注意些什么?
【周雪光】我不赞成将理论贴上所谓“西方理论”或“本土理论”的标签。在我看来,
只有好的理论与不好的理论之分,适用的理论与不适用的理论之分。任何理论都有自己
特定的前提与逻辑,有着特定的局限与边界,因此在应用到具体场景时必然要求有一个
调试的过程。这一点对任何理论都是适用的。
举个例子,许多人认为费孝通先生提出的“差序格局”说法是一个典型的本土理论。实
际上,费老是在与西方“团体格局”的对比中,才提出了中国社会差序格局的特点。换
句话说,如果没有对其它场景、其它文化的深入了解,很难提出这样一个好的理论。在
我看来,刻意区分西方理论与本土理论有时是意识形态方面的原因,有时是一种学术上
的懒惰,不愿意花力气去认真仔细地分辨理论的好坏或适用程度,用标签来代替思考。
严肃的学者不应该停留在标签上,无论是来自西方的还是来自本土的,没有任何一个理
论是没有边界条件的或者没有局限性的。
【政见CNPolitics】除了上面所谈到的韦伯,我们知道您对另一位组织学大师马奇的理
论也颇为熟悉,那么您能否稍微谈一谈马奇教授的理论对中国官僚组织研究的启示?
【周雪光】马奇教授著作等身,对管理学、社会学、政治学都有很重要的影响。从组织
角度研究中国国家治理这方面来说,对我最有启发的是他与赫伯特·西蒙提出的“有限
理性”观点。社会科学的主流强调理性人、理性组织,这在中国尤为盛行,比如“顶层
设计”的思路就是假定顶层设计者会更理性、更有智慧、做得更好,超越了地方的私利
与片面,这是一个典型的理性主义的假设。这样理性假设一旦与权力相结合,就会导致
一系列的制度安排。
如果我们认识到人的理性是有限的,就会承认组织决策包括顶层设计受到各种各样其他
因素的影响,马奇提到组织不是一个理性决策的过程,而是一个讨价还价的政治过程,
是一个不同政治利益的联合体。在这样的前提假设下所产生的政策方案与制度设计与理
性假设下的制度安排就会有着显著的不同。
举个例子来说。“摸着石头过河”这个说法,现在遭到了很多人的质疑,觉得我们摸了
三十多年的石头,已经知道该怎么走了,所以不需要继续摸石头了,可以架桥了。架桥
与摸石头这两个思路就蕴含着完全不同的前提假设。架桥意味着你已经知道了该怎么走
。而摸石头则承认我们的认识是有限的,所以要试探性地发展,允许多方向的探索。我
举过这个例子:承认“摸着石头过河”意味着需要鼓励不同方向的试验和尝试。如果全
国人民去摸同一块石头,一旦摸不好,大家就一起翻进水里。如果在不同地方有不同方
向的摸索,我们会更快更好地找到过河的渠道。如果探索出现了问题,其后果也是局部
的、暂时的。
因此架桥或摸石头有着不同的前提假设,从而导致了不同的制度安排。架桥是顶层设计
的思路,是工程学的问题,是将已有答案应用到实际问题上的过程,即如何更有效率地
完成这一工程。而摸石头是一个探索性的思路,需要不断创新与不断调整,允许多方向
的摸索才能提高成功的可能性。这两种不同的思路会导致不同方向上的制度设计和制度
安排。
【政见CNPolitics】组织学社会学里的新制度理论里近来一个颇有活力的方向叫做“多
重制度逻辑”(multiple institutional logics)理论,强调多重逻辑/因素对某种现
象的影响,对真实世界有比较好的解释力。但与此同时,社会科学中的“奥卡姆定理”
又强调简约和抽象,那您又是如何看待这一对解释力VS简约的矛盾?
【周雪光】简约与解释力的确是一对矛盾。比如我们在做一个回归模型的时候,如果你
加入了更多的变量,解释力就会随之提高,但同时模型会变得不简约。把握简约与解释
力间的平衡程度,实际上是体现学术能力的一个标志。在其他条件相同的情况下,越简
约越好,但如果一个模型简约到不能满意地解释一个问题时,这样的简约又是不可取的。
通常我们说“简约”,是指我们抽象出来的机制或分析概念,具有很强的普遍性。但当
我们解释一个具体的现象时,也许一个角度是不够的,还需要加入其它机制。举个例子
,假设官僚的逻辑可以概括为规避风险、惟上是从,假设这是一个经过大量实证研究提
炼出来的分析性概念,简约而抽象地概括了官僚体制的特点。但如果去解释一个具体现
象如村庄选举,虽然官僚逻辑在其中起了作用,但其它逻辑如国家逻辑、乡村逻辑也同
样在发生作用。正是这些多重逻辑的相互作用才促就了乡村选举的演变过程。如果只用
官僚体制这一逻辑,是无法满意地解释我们看到的变化过程。
事实上,对村庄选举产生重大影响的一些事件并不是发生在村庄选举这个领域里,而是
在其它领域里,比如农业税的取消。乍看起来,农业税和村庄选举没有任何直接关系。
但农业税的取消对官僚体制和地方政府的行为产生了巨大影响,改变了多重过程间的力
量对比,导致了村庄选举程序化、良性化的演变。所以当我们解释一个具体现象的时候
,应该考虑多重逻辑的作用,不能简单地追求问题简约化。
总而言之,简约与解释力之间的追求的确是有冲突。 在学术领域里我们更多地追求简
约;有些研究的目的就是要抽象出一个特定的具有普遍意义的因果机制。比如制度学派
关注制度的力量和运行机制。理性主义尤其强调理性人的行动逻辑,例如贝克尔用理性
人的分析工具去解释人们的婚姻、生育、工作选择、吸毒等行为。但在政策研究领域,
某一现象可能涉及到各种各样的因素,解决方案也需要考虑到这些因素及其相互作用。
如果从政策研究角度去解决吸毒问题时,就不可能仅仅从理性人的行动逻辑角度考虑,
需要考虑其他因素例如社会环境,医学因素等等。因此,在政策研究中,简约并不是一
个最好的策略,更重要的是如何把一个问题全方位地解释清楚,只有这样才能把握哪些
因素在起作用,如何发生作用,才能制定有针对性的政策。
政策研究和学术研究追求的目标是不一样的,因此做学术的人去提政策建议常常是很不
明智的,因为他会特别强调自己的特定研究角度。但政策研究要解决是的一个具体问题
,大多涉及到方方面面的因素,需要统筹考虑。
五、学者不应被别人驱使,而应有内在的动力
【政见CNPolitics】您在《国家与生活机遇》一书的中文自序里提到,“在学术旅途上
,我是一个不断赶路的行者”。多年来您的研究横跨各种领域、不同国别,您能更详细
地谈谈这么多年来作为一个学界“赶路人”的心得体会吗?
【周雪光】学者应该追求自己的研究目标,换句话说,学者不应被别人驱使,而应有内
在的动力。我很幸运,能够在很好的大学任教,学校也给我提供了很好的研究条件,给
予我最大的研究空间,没有人整天追着要我发表论文。更重要的是,学校给了我最大的
自主性,我可以自由地选择研究课题、决定研究时间的长短,成果可以用中文或者英文
发表。在这样的氛围下,对我而言最重要的是研究兴趣,所以我的学术道路和研究课题
的变化都反映了自己研究兴趣的变化,这就是所谓的follow your heart吧。
另一个因素是不断超越自己的动力。在同一水平上的重复劳动,是我不愿做的事情。当
在一个领域做了一段时间之后,我就会希望做点更有意思的东西,希望把自己的研究工
作做得更好。这种内在的希望不断超越自我、永不满足的紧张心态我觉得挺好的,应该
是学者很自然的状态。我想,所有真正的学者,如果能给他们这样的条件和空间,大概
都是类似的状态吧。
【政见CNPolitics】顺着上一个问题,我们知道您早年靠定量研究起家,但近年来花了
大量的时间做田野民族志,您能否谈谈这种方法论和学术风格上转变的原因和感悟,以
及运用多种方法研究中国的经验?
【周雪光】一般来说,使用什么样的研究方法取决于你研究的问题。比如说,要研究社
会分层与收入分配不平等问题,个案研究的方法就不合适,因为影响某一个人收入的原
因可能是非常个体化的,例如他可能失学,可能进入一个好的企业等等,从而影响到了
个人的生活机遇。但采用抽样调查的方法,观察大样本的分布,使用统计方法来研究这
个问题就会更为合适,更可以达到研究目的。
但对于另外一些探索性的工作,这就很难做survey与测量,这时田野调查就变得非常合
适。比如学者想了解反腐对基层政府行为的影响,可能通过田野研究的细致观察会更为
深入地了解实际的过程和影响。我现在的一项研究工作关注官僚体制人事管理制度以及
其中体现的组织内部不同机构间关系。这项研究需要社会网络分析的模型和分析手段,
以前使用过的统计方法与田野调查都变得不太适合,我现在就需要学习一些新的技术,
这都是从自己的研究目的出发。
不过,学习新技术是一项非常花费时间的工作,很多情况下大家在掌握了一定的技术之
后,会选择一些和这种技术比较相关的研究问题来做,表现出了途径依赖的特点。这也
是无可非议的。每个学者的偏好不一样,有不同的风格,这都是正常的现象。
【政见CNPolitics】让我们来进一步谈谈方法,对于社会学中长久以来的定量/定性、
个案分析/大样本统计的争论,您有什么看法?它们各自有什么优劣?
【周雪光】在社会科学界关于定性/定量有长时间的争论,我不觉得自己还能说出什么
新意。正如前面已经谈过的,要以我为主,根据自己研究的需要来选择定量或定性的方
法。但人的精力和时间都是有限的,一个学者不可能十八般武艺样样精通,所以我想强
调的是,不应该有门户之见。比如做定量的学者常常瞧不起定性研究,找出一大堆毛病
,做定性的学者又对定量研究多有不屑。有质疑当然是正常的,但也应该同时看到对方
的优势。一个学者必须要有一个开放的胸襟,时刻抱有一种学习的心态,这并不是谦卑
或自律,而是一种实事求是的态度。即便自己不能掌握十八般武艺,但至少我们可以共
享一个有着不同学术思路和研究方法的学术共同体。
【政见CNPolitics】作为一名长期在国外名校执教的学者,您觉得在中国研究这一块,
中国的高校有什么做得比较好的地方,又有哪些方面需要加强对西方高校的学习?
【周雪光】就我比较熟悉的社会学领域而言,相比西方学者,国内学术研究做得比较好
的一块就是田野调查。西方学者来中国做田野调查有着很大局限性,一是时间比较短,
二是进入困难。而中国学者长期以来在田野方面做了大量认真细致的工作,填补了很多
空白,积累了很多资料,产生了许多新的知识,这方面是中国社会学突出的优点。我们
现在对基层政府行为的认识和分析有了长足的进步,大量的研究工作不是政治学学者做
的、也不是公共管理学者做的,而是社会学学者做的,因为社会学家在基层社会的研究
工作中注意到了基层政府的重要性,有针对性地行了长时间的田野研究工作。
如果说和西方高校相比有什么不足的地方,我认为突出差别之一是研究生训练。还拿我
熟悉的社会学来说,西方的研究生训练比较系统,大家学习同样的理论流派、方法和实
质性课程,所以在社会学领域大家有着类似的知识结构,是一个知识共享的社区。而中
国高校的研究生培养,有着很明显的师徒制度痕迹,老师带着自己的学生读书做研究,
结果是学生的想法和老师差不多,做的研究题目也非常接近,但是对于其他方面的了解
与兴趣非常有限。
另外一方面,知识培养的课程设置似乎也很不相同。一个北大的本科生曾经告诉我,他
一个学期上七门课,我觉得不可思议。他告诉我,很多课只是在上课听老师讲讲,知道
他的基本观点,然后考前两个晚上不睡觉背一背就行了。我想象这样的课程设置更类似
于一个系列讲座,学生听一听就完了,而不是通过作业、考试、课堂交流来让学生真正
学到知识和思考问题的角度。我也问过斯坦福的学生一个学期上几门课,大多只是三门
或四门。有时候一门课的课外作业一周就要花20个小时,所以你如果选三门课就非常困
难了。这些不同方式训练出来的学生有着不同的特点。前一种方式培养出来的学生形象
上看上去很好,上了很多课、修了很多学分、拿了好几个学位,但是真正能力如何是有
疑问的。
【政见CNPolitics】您在一篇读书笔记里曾经写道,理论的发展受到研究方法的制约,
分析工具的突破会带来思想上的进步。那么对于一位年轻学者,他应该如何去更好地学
习与把握理论与方法这两个方面?
【周雪光】理论与方法之间的互动的确是一个互惠的过程。我现在在学一些网络分析的
技术,在这个过程中时常感受到这些方法提供了一些新的角度、新的可能性来思考问题
,所以如果有精力的话应该有意识地去学习一些新的技术。
现在的研究生训练的一个趋势是,学生花了大量的时间去学习技术,却对理论思考不够
重视,训练不足。学习技术比较容易令人满足,因为上一门技术课常常会有很大收获,
本来不会的东西一下就会了,很有成就感。但学习理论常常不是那么容易感受到进步的
。理论积累是一个缓慢的过程,收获也没有那么明显。但如果没有长期的学习,临时抱
佛脚也难以奏效。所以我们经常看到一种情况,有人技术非常好,研究却缺乏深度;有
人的理论想法特别好,实证工作却做不下去。如何才能处理好理论与方法之间的关系是
一个非常大的挑战。对于许多学者来说,只能学业有专攻,成为有着某一方面强项的学
者。那些希望在学术上有大成就的年轻学者应该有一个清醒的认识,花大力气来保持理
论和技术两者间的平衡发展。
m***e
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专家解读国家治理体系和治理能力的现代化
2014年03月12日19:05 中国新闻周刊
“多一些治理,少一些管制”
——专访中共中央编译局副局长俞可平
不断地从管制走向治理,是人类在全球化时代新的政治发展趋势,中国要走向社会现代
化,必然要走向国家治理的现代化。国家治理体系和治理能力的现代化,是政治现代化
的重要内容,这实际上提出了政治现代化的任务
本刊记者/王全宝
全国两会前夕,在省部级主要领导研讨班开班式上,中共中央总书记习近平专门阐述了
推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、主要内容和需要注意的问题。随后这
一阐述引起社会广泛关注。
实际上,十八届三中全会结束后不久,在政治学圈子里,在理论界,“国家治理体系和
治理能力现代化”这一新的政治概念曾被学者们广泛解读。
在众多学者之中,俞可平是国内最早研究并倡导国家治理和社会治理的学者之一,他曾
提出了“治理”“善治”“国家治理”“社会治理”和“全球治理”等重要概念,主持
过“国家治理评估”和“社会治理评估”的重大课题,并且分别在2009年和2012年相继
发布了“中国国家治理指标体系”和“中国社会治理指标体系”。
俞可平现任中共中央编译局副局长,拥有哲学、政治学双学科博导头衔,并兼任北京大
学中国政府创新研究中心主任、清华大学政治发展研究所所长,曾任联合国政府创新咨
询专家、美国哈佛大学等校客座教授。
俞可平从上个世纪末开始就致力于治理研究,在引介国外治理理论的同时,试图发展起
中国特色的治理理论,改善中国政府治理和社会治理。
2007年俞可平的声誉达到一个新高度。当年年初因发表《民主是个好东西》一文而蜚声
海内外,尽管俞可平矢口否认,但一些媒体还常常给他贴上了“智囊”的标签。近些年
来,人们不仅关注这位著名学者的言论,也试图通过他的观点理论来观察中国政治现实
和政治改革路径。
俞可平在接受《中国新闻周刊》专访时指出,不断地从统治走向治理,是人类在全球化
时代新的政治发展趋势,中国要走向社会现代化,必然要走向国家治理的现代化。
“中央提出国家治理体系和治理能力的现代化,这实际上提出了政治现代化的任务。”
俞可平如是说。
“革命党转向执政党的重要理论标志”
中国新闻周刊:习近平阐述国家治理体系和治理能力现代化有何重大现实意义?
俞可平:实际上,2013年年底中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革
若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),就明确地将“完善和发展中国特色社会主
义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”当作是全面深化改革的总目标。我认为
这是《决定》的最大亮点之一。
国家治理体系和治理能力的现代化,是政治现代化的重要内容,这实际上提出了政治现
代化的任务,将党的十六大提出的社会主义政治文明建设推进了一大步,也丰富了社会
主义现代化的内涵。
“国家治理体系和治理能力的现代化”,是全新的政治理念。它表明我们党对社会政治
发展规律有了新的认识,是马克思主义国家理论的重要创新,也是中国共产党从革命党
转向执政党的重要理论标志。
从实践上说,治理改革是政治改革的重要内容,相应地,国家治理体系的现代化也是政
治现代化的重要内容。推进国家治理体系和治理能力的现代化,势必要求在国家的行政
制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革,因此
,它是一个具有内在一致性的有机整体。
“国家统治”与“国家治理”,虽只有一字之差,却有极其不同的意义。它们甚至不是
概念上的区别,而是理念的不同。从统治走向治理,是人类政治发展的普遍趋势。“多
一些治理,少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。这里的“统治”
是政治学的范畴,其实是指“政府管制”。换言之,“多一些治理,少一些统治”,说
白了就是“多一些治理,少一些管制”。
中国新闻周刊:两个“治理现代化”与执政党自己的现代转型是什么关系?
俞可平:与西方国家的政党不同,中国共产党是中国唯一的执政党,掌握着国家核心政
治权力,因此,中共自身变化是影响中国现实政治进程最为重要的变量。在过去数十年
中,中共自身最大的变化莫过于从一个革命党逐渐转变为执政党。政党是现代国家治理
的重要主体,治理主体本身的素质和能力以及现代化程度与国家治理的现代化直接相关。
我认为,推动国家治理体系和治理能力现代化,对我们党自身也是一个严峻的考验,将
促使党进一步提高执政能力,进一步实现自身的现代化转型。前段时间审议通过的中央
全面深化改革领导小组下设的6个专项小组就有两个涉及党自身的改革,即党的建设和纪
律检查体制。这清楚地表明,国家治理体系的改革与党自身的改革是密不可分的,党自
身的改革甚至是国家治理现代化的关键。
江泽民、胡锦涛、习近平三任总书记都明确地强调,“党的执政地位不是与生俱来的,
也不是一劳永逸的。”我认为,这是典型的执政党逻辑:党要巩固执政地位,必须靠努
力为人民谋福利、得到人民的广泛支持来实现。也只有如此,中华民族的伟大复兴才能
成为可能。只有通过不断改善民生和推进民主,党才能增强其执政的合法性,巩固其执
政地位。这与革命党“打天下,坐天下”的执政思维是截然相反的。
现代国家治理也是民主治理
中国新闻周刊:如何准确理解国家治理体系这一概念?这个制度体系包括哪些方面?
俞可平:国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。它
包括规范政府行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序,政府治理、市场治理和
社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。
更进一步说,国家治理体系是一个制度体系,分别包括国家的行政体制、经济体制和社
会体制。有效的国家治理涉及到三个基本问题:谁治理、如何治理、治理得怎样。这三
个问题实际上也就是国家治理体系的三大要素,即治理主体、治理机制和治理效果。现
代的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。
中国新闻周刊:衡量一个国家的治理体系是否现代化有哪些标准?
俞可平:国家治理体系的现代化是社会政治经济现代化的必然要求,它本身也是政治现
代化的重要表征。在我看来,衡量一个国家的治理体系是否现代化,至少有五个标准。
首先是公共权力运行的制度化和规范化,它要求政府治理、市场治理和社会治理有完善
的制度安排和规范的公共秩序;其二是民主化,即公共治理和制度安排都必须保障主权
在民或人民当家做主,所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位;其
三是法治,即宪法和法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何
组织和个人有超越法律的权力;其四是效率,即国家治理体系应当有效维护社会稳定和
社会秩序,有利于提高行政效率和经济效益;其五是协调,现代国家治理体系是一个有
机的制度系统,从中央到地方各个层级,从政府治理到社会治理,各种制度安排作为一
个统一的整体相互协调,密不可分。
其中,民主是现代国家治理体系的本质特征,是区别于传统国家治理体系的根本所在。
所以,政治学家也将现代国家治理称为民主治理。
中国新闻周刊:影响国家治理体系的现代化形成的因素有哪些?
俞可平:我个人认为,国家治理有三个要素,即谁治理、如何治理和治理得怎样。这三
个要素也就是国家治理的主体、机制和效果,它们直接决定着国家治理的现代化程度。
首先,从治理主体的角度看,应当拥有一支高素质的官员队伍,他们应当拥有高度的
责任性、强烈的民主法治精神、丰富的专业知识和很强的管理能力。
其次,从治理体制来看,应当建立和健全一整套民主的和科学的现代化治理制度和机制
。最后,从治理效果看,应当强调制度的执行力和实际效益,有一套衡量治理现代化的
指标体系。
上述三个方面是一个有机的整体。没有高素质的治理主体,即使有最好的制度,也不会
实现善治。没有民主和科学的制度机制,即使治理者的素质很高,执行能力很强,也同
样不会有良好的治理效果。如果制度的执行力不强,实际治理效果不好,那就是治理失
效,一切都无从谈起。
治理危机与执政危机
中国新闻周刊:该如何正确理解和把握“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一命
题?
俞可平:推进国家治理体系和治理能力的现代化,是中国特色社会主义现代化建设和政
治发展的必然要求。一方面,它是对改革开放35年来我国现代化建设成功经验的理论总
结;另一方面也是对我国在现代化进程新的发展阶段所面临的各种严峻挑战的主动回应。
中国能够在社会基本稳定的前提下保持经济的长期发展,很大程度上得益于中国治理改
革的成功。经过35年的改革开放,中国特色的社会主义现代化进入到了一个新的发展阶
段。社会中不同的利益群体已经形成,各种利益冲突日益明显,社会不公平现象突出,
生态环境急剧恶化,不稳定因素急速增多,维稳的代价不堪重负,党和政府公信力严重
流失,现存的许多体制机制严重阻碍社会进步,凡此种种都意味着我们在国家治理体制
和能力方面,正面临诸多新的严峻挑战。
十八届三中全会强调要推进国家治理体系和治理能力的现代化,说明我们现存的治理体
系和治理能力还相对落后,跟不上社会现代化的步伐,不能满足人民日益增长的政治经
济需求。如果不采取突破性的改革举措解决国家治理中存在的紧迫问题,那么我们目前
局部存在的治理危机有可能转变为全面的执政危机。化解治理危机的根本途径,就是以
巨大的政治勇气,沿着民主法治的道路,坚定地进行政治体制和社会体制的改革,推进
国家治理体系的现代化。
中国新闻周刊:习近平强调,“我国今天的国家治理体系,是在我国历史传承、文化传
统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体
系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力”。对此你如何理解?
俞可平:国家治理体系首先是国家制度体系,是建立在一定历史文化传统和社会经济基
础之上的上层建筑,它离不开一个国家的历史文化传统和社会经济基础。
我国现有国家治理体系的内容有三个基本来源。一是我国的政治文化传统和历史经验,
二是社会主义的政治传统,三是现当代西方政治文明的某些成果。现存的国家治理体系
是这三者的一个融合,具有明显的民族特色和时代特色,既与中国传统的国家治理有根
本区别,也明显不同于前苏联的传统社会主义模式和典型的西方发达国家的治理模式。
我一直认为,改革开放首先表现为经济改革和经济发展,但绝不仅仅是一个经济变革的
过程,而是一个包括政治进步在内的全方位的社会变迁过程。但中国的基本政治体制并
未改革,政治变革主要发生在治理领域,我们在治理改革方面取得了很多进步,例如改
善公共服务、推行政务公开、强调依法治国、鼓励政府创新、提高行政效率、建设责任
政府、改革社会治理等等。
这些治理改革为社会经济的发展创造了良好的政治氛围,特别是在推进巨大社会转型过
程中维持了社会政治的稳定。这可能也是产生制度自信最重要的依据:我们在没有变革
基本政治制度的前提下,进行了成功的治理改革,保证了社会经济的迅速发展,取得了
举世瞩目的现代化建设成就。
但是,强调制度自信,并不意味着否认我们的国家治理制度和机制存在重大的问题和严
重的挑战:党和政府公信力下降、腐败特权现象普遍蔓延、群体事件和上访数量居高不
下、维稳压力和代价持续增大、社会共识严重撕裂、少数民族地区暴力事件明显上升、
民众公共安全感下降,等等,所有这些都表明我们的国家治理存在许多困境,甚至呈现
出局部性的治理危机。治理危机不同于执政危机,我不认为我们党目前面临执政危机,
但我确实担忧治理危机会演变成执政危机。所以,在推进国家治理现代化方面,我们要
有紧迫感。
要防止改革成为“官样文章”
中国新闻周刊:在推进国家治理过程中,在国家在基本权力安排既定的情况下,该如何
使国家权力运行得合法、顺畅、高效与得到社会认同?应该注意哪些问题?
俞可平:泛泛而论,无非是制度设计要合理,执行制度要严格。但我特别想指出两点,
一是制度设计的合理性问题。现在许多制度形同虚设,既有执行不力的问题,但也有制
度不合理的问题。例如,不同制度规定之间相互打架,有些制度只有抽象的原则性规定
而没有具体的执行机制,有些制度则缺乏现实的可行性。
例如,有关党员干部的廉政规定,我们先后颁布过100多个法规,2000多个条款。但为
什么“四风”问题还如此严重,需要通过“群众路线活动”的形式来克服?很大程度上
,是因为许多规定不尽合理,缺乏现实的操作性。
二是不能选择性地执行制度规定,要坚决杜绝“选择性执法”。现实生活中一些领导干
部故意规避某些制度规定,选择性地执行某些制度,从而使制度在执行过程中失效。选择
性执法一方面使大家觉得制度性的不公平,另一方面也会产生侥幸心理。很多案发后受
到惩罚的官员,为何常发感慨,觉得对自己处理不公平。他们倒不是觉得自己不应当受
到惩罚,而是觉得比自己更贪的官员为什么反而没有受到惩罚。一旦拥有这种心理,惩
罚就难以发挥预防犯罪和治病救人的警戒性作用。
国家权力的运行要获得社会的高度认同,除了合法、有效、公正外,还要特别注意权力
过程的公开透明,要让权力在阳光下运行。还要尽可能扩大公民参与的渠道,让人民群
众对国家治理有更多的参与。许多事情,一旦让民众参与进来,他们就会自发地产生出
认同感。我经常说,在公共治理中的官民合作,是实现公共利益最大化这种善治的理想
状态的最重要途径。
中国新闻周刊:距离2020年目标只剩七年,要完成两个治理现代化最难以克服的困难有
哪些?
俞可平:实现国家治理体系和治理能力的现代化,在未来不到10年时间中面临的改革任
务有数百项之多,其中很多是突破性改革。改革的困难,除了人们通常所说的部门利益
和既得利益,要突破利益格局藩篱之外,其实还有其他方面的阻力。比如说没有现成的
经验可供借鉴,改革过程中难以避免的不确定性和风险,国内外重大突发事件对改革进
程的影响,包括党自身在内的社会各方对改革风险的承受能力,等等。
我还有另外一个担心,即全面深化改革过程中的协调问题。十八届三中全会所部署的改
革任务涉及到经济体制、政治体制、社会体制、文化体制和党自身体制的改革,为了加
强各方的协调和领导,中央专门成立了改革领导小组,由习近平总书记亲自任组长,下
设六个专项小组。但这数百个专项改革任务最终都必然分解到中央各部委,由相关职能
部门负责制定改革方案并贯彻落实,如何在各部委之间进行有效协调,如何克服这些部
委习惯性地将改革做成“官样文章”,依然是一大难题。
此外,我还有另一个更深远的担忧,即如何处理国家治理改革中的工具理性与价值理性
的关系。从政治学角度看,国家治理属于工具性范畴,主要体现工具理性,但它必然也
会体现出某种价值理性。工具理性主要体现为政策和机制等,而价值理性主要体现为意
识形态和体制等,这有点类似近代历史上的“体”与“用”。如何正确处理这两者之间
的关系,同样事关改革的成败,需要高度的政治智慧。从哲学的角度看,工具理性的改
革势必会要求价值理性的变革,而价值理性也只有在适应工具理性时才具有最大的正当
性。
(编辑:SN094)
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