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发帖数: 1270 | 1 中国果然是个“政治”为大的国家。从国家到社会，从官员到民众，无一不关心“政治
”。只不过在中国语境下，大凡所关心的“政治”更多与“政治斗争”相联系，尤其是
高层的“权力斗争”。显然，坊间关注的焦点都不是能放在“面儿上”议论的，私下里
大家无限遐想，热心猜测，从“传言”来看大家似乎更偏爱“血腥味”。因为不公开，
所以引猜测，尤其当被认为是关系到个人利益、社会变迁、国家局面的人物、事件时，
信息越是不对称越是会引起舆论。毋庸讳言，中国的政治，迄今为止还是黑箱。顶多某
些部位，偶尔会露出一丝亮光，但连灰箱的程度都达不到。世间万象，任何关注都应该
有度，特别是对一些“浮在半空”，老百姓根本无法制度性参与，仅能凭借一些拼图式
的信息来猜测的事件，更应该保持一定的距离以防丧失判断力。除此之外，还因为不断
有新的事物在产生，并且多多少少能为我们所掌握。我不赞同猜测之后还要猜测，且铺
天盖地地分析来分析去，把有限的时间与精力大大浪费，更为重要的是我们确实忽视了
许多值得观察、思考和研究的议题，比如说香港特首选举——新中国成立以来，第一次
地方最高领导人通过间接选举产生，并将在2017年实现直接民选；再比如说养老金问题
，近期养老金“入市”的问题启发我们思考如何运作能够最稳妥、最合理且最优？养老
金体系该如何进行改革？这是社会民生建设的重要一环。上期看点，我简单勾画了香港
特首选举的前期动态，如今梁振英已高票当选第四任香港特别行政区行政长官，本月第
二期《国家政治发展简报》的主题将会继续以此为切入点探讨香港的地方政治发展与中
国的政治发展。本期看点，我想谈谈养老金。
养老“双轨制”
我国的社会保障体系由社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四个部分组成，其中
社会保险在社保体系中居于核心地位。而社会保险则主要包括养老金社会保险、医疗社
会保险、失业保险、工伤保险、生育保险等项目，养老金是其重要组成部分。
2011年初，中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧曾撰文《养老政策规划，不能再虚
掷五年》简述了中国养老保障的发展：在80年代中期，从“老龄化”的角度，社会保障
问题被提上了议事日程。但到了90年代初，社会保障制度改革的目标却变成了“与经济
体制改革配套”和“稳定社会”，所有的改革措施都围绕着国有企业说事。直到2006年
十六届六中全会，把“社会和谐”当作一个社会目标提出来之后，社会保障的“覆盖城
乡居民”才被当作一件“正事”来办。2007年以来，在养老保障方面，资金保障由城市
职工养老保险、城市居民养老保险和新型农村社会养老保险三项制度构成了一个较为全
面的体系，使“覆盖城乡居民”的说法有了制度的支撑。十七届五中全会关于“十二五
”的建议，又使中国社会看到今后五年中有可能实现资金保障“覆盖城乡居民”的美好
愿景。 然而，在养老保障逐渐受到重视的过程中，养老制度本身也暴露出许多问题。
2011年，在人民网推出的年度中国人最关注的十大问题调查中，“社会保障”高居榜首
，94%的网民认为“企业职工和公务员养老制度实行双轨制非常不合理”。当年“两会
”期间，部分委员也就改革“养老双轨制”向“两会”提案，“养老双轨制”凸显的权
利不平等以及由此产生的分配不公平问题已经引起了社会广泛关注。 所谓“养老双轨
制”，就是公务员和事业单位人员与企业退休职工实行两套不同的养老保障制度。其中
，公务员和事业单位人员享受从计划经济时期延续而来的单位退休金制度，个人无需缴
费，各级财政承担退休人员的所有退休金，退休金替代率(退休金与退休前工资的比例)
为90%；企业职工则参加与市场经济体制相适应的社会养老保险制度，企业与个人共同
缴费，由养老保险基金承担退休职工的基本养老金，养老金替代率(养老金与社会平均
工资的比例)为59.2%。
武汉大学社会保障研究中心刘昌平教授在《养老，何时双轨到单轨》一文中认为，“养
老双轨制”并不是一蹴而就的，其客观原因在于目前我国体制改革进程不一，形成了一
个企业——事业单位——机关的循序渐进的改革过程，并且与之相适应的相关制度建设
还没有到位；但主观原因则在于传统的福利依附观念作祟，单位保障体制的既得利益者
不愿放弃这种依附在身份上的特权，牢守计划经济体制的最后一块“蛋糕”，在某种程
度上形成了公务员和事业单位养老保险制度改革的阻力。
该政策直接导致公务员和事业单位人员与企业职工在退休收入方面存在明显差距：一方
面，前者享受着由财政支付的、相当于退休前工资90%的退休金待遇，而后者则只能接
受由企业和个人缴费形成的养老保险基金支付的、相当于社会平均工资60%的养老金待
遇，不考虑个人缴费部分，仅替代率差距就高达30%左右；另一方面，由于单位退休金
制度和基本养老保险制度的待遇调整机制以及在职人员工资增长机制不同步，在前期公
务员和事业单位工资增长率快于企业工资的前提，两套制度下退休人员的实际收入水平
被进一步拉大。这种“双轨制”设立两套标准，明显违背了公平原则。
养老“双轨制”何时能够并为“一轨”是我国社会保障制度发展的重要一环，受到社会
各界的广泛关注。废除“双轨制”实际上是个重新分配利益的过程，要打破既有利益格
局需要执政者的决心，同时也需要技术层面的详细设计。打破既得利益格局最好的办法
并非“单刀直入”，在大思路上，借用郑永年先生的话：“改革不是简单打倒既得利益
”。历史地看，中国改革的大思路值得借鉴。在改革早期，因为城市既得利益比较强大
，领导层首先进行的是农村改革。然后再返回来改革城市。在城市改革开始后，因为国
有经济部门既得利益比较强，所以，改革者先不动国有部门。国有部门的改革，只是政
府向企业的分权，或者中央向地方的分权。这种改革策略是“培养新利益”，包围“旧
利益”。那么，在养老金“双轨制”改革中是否可以灵活借鉴？值得进一步探讨。
养老金“空帐”
除了养老“双轨制”为人诟病以外，养老金还存在“空帐”问题。那么，“空帐”是如
何形成的呢？
我国现在实行的是个人账户和社会统筹相结合的养老保险（这里指的是城镇职工的养老
保险），在这个保险当中实际上分两部分：一部分是社会统筹的基金，一部分是个人账
户的基金。我国养老金缴费的比例占工资的总额约为28%，其中20%是需要企业缴费的，
企业缴费的钱进入到社会统筹基金里面，而个人缴费的8%的钱是进入到个人账户里面。
所谓的统筹基金，施行的是现收现付的制度，实际上就是现在收的钱要用于支付现在领
取养老金人的待遇；而个人账户的钱是基金制的一种积累方式，也就是说我账户的钱就
是我个人的，你个人交的8%要完全进入到你的个人账户当中。鲁宁在《养老金“空账”
是政府统筹下的“另类挪用”》一文中指出，统筹账户要同时承担两种责任： 其一、
承担个人养老金的“基础养老金”部分，个人“基础养老金”支取就得从统筹账户走账
。但人与人也不一样，它只按缴费年限支取，与个人每月缴费多少无关，某人的缴费年
限越长，其每月按“基本养老金”的1%(现阶段政策)支取的“基础养老金”累积数量就
越多。
其二、承担全省统筹的功能。具体讲，一省之内某个县市若养老金入不敷出，就会波及
社会稳定引发群体事件，此时，统筹账户就在全省范围内发挥统筹工能。如果还不够，
就会动用那些远未到退休年龄的个人账户内的“基本养老金”先予“垫付”或叫先行“
挪用”救急。这就会在一个时间段内，出现所谓个人养老金账户的“空账”现象。把全
国的此类“空账”统统累加起来，现阶段养老金“空账”规模有1.3万亿元。
2012年3月，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文透露，中国养老金“空账”规模
大约为1.3万亿元人民币。有学者表示，这1.3万亿元还只是保守估计，前劳动和社会保
障部部长郑斯林在2004年更是已给出过2.5万亿元的数字。
然而，今年初，人社部新闻发言人尹成基在专场新闻发布会上，则向外界发布了另外一
组数据：截止去年年底，全国五项社会保险基金(养老、医疗、失业、工伤、生育)累计
结余总额2.87万亿元人民币,其中养老保险基金结余数量最大,累计结余1.92万亿元人民
币。一方面，官方养老课题研究披露全国养老金“空账”规模有1.3万亿元；另一方面
，政府主管部门声称全国养老金累计结余1.92万亿元。这样截然不同的数据难免会让我
们产生怀疑，到底应该相信谁？
鲁宁认为，人社部所发布的数据大体不会造假，而所谓的“空帐”也并非全国所有省市
都如此，这要视不同地区的不同情况而定。“空账”现象只代表政府统筹下的“另类挪
用”，许多国家多存在同样的现象。它说明眼下的养老金发放虽没有出现全国性危机，
但某些省份的危机是存在的。如何最终化解“空帐”问题，除了国家统一各省的统筹账
户以外，就是争议颇多的养老金“入市”了。据统计，在已有的13个省“入市”多年案
例中，亏损的一个没有，13个省年年皆赢利，无非是赢利多点还是少点。去年，13个省
的平均赢利9.17%。而去年数千万全国中小股民平均每人炒股亏损4万元。那么，养老金
“入市”真的稳赚不亏吗？养老金“入市”的讨论其实早就开始，并在近半个月以来几
近白热化。2011年12月15日，在“《财经》年会2012：预测与战略”上，中国证监会主
席郭树清建议，养老保险基金和住房公积金可学习全国社保基金，投资股市获取收益。
五天后，在出席“中国社会科学院社会保障国际论坛2011”时，全国社保基金理事会理
事长戴相龙进一步“吹风”，建议社保养老基金投入运营，“地方养老金如果收上来，
有一部分用来买股票还是可以的”。 2012年3月20日，全国社会保障基金会理事会的官
方网站上发布了一条受到全国各界广泛关注的消息:“经国务院批准，全国社会保障基
金理事会受广东省政府委托，投资运营广东省城镇职工基本养老保险结存资金1000亿元
。全国社会保障基金理事会和广东省政府以及有关方面于3月19日在北京签订了委托投
资协议，资金将分批到位，委托投资期限暂定两年。全国社会保障基金理事会受托投资
运营基本养老保险资金，将坚持更为审慎的方针，新增资金将更多配置到固定收益类产
品中，确保实现基金保值增值。”
此消息一出，霎时间引发了社会轰动，甚至于产生了一些误读——部分媒体和个人纷纷
把“委托投资运营”误读为“委托入市”，因此，3月21日，全国社保基金理事会新闻
发言人表示：“把“委托投资运营”误读为“委托入市”，理解为入“股市”，是不准
确的，全国社保基金理事会受托投资运营广东省部分养老金，将采取更为审慎的投资方
针，该项资金将主要投资于国债、银行存款、企业债、金融债等有固定收益的产品，委
托人可获得不低于同期银行定期存款利息的收益。”说是“误读”，其实是显示了社会
对于养老金“入市”的敏感，更凸现了社会对养老金“亏损”的担忧——这笔老百姓的
“保命钱”进入市场风险难以预料。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文则认为，广东部分基本养老保险资金交由社保
投资运营也是一项改革，只要改革就比停滞不前要好。因为，据他测算，去年CPI是5.6
%，养老保险基金的收益率不到2%，去年一年养老金的损失高达1000亿。2010年CPI为3.
3%，养老金的收益率仍不到2%，当年养老金损失超过300亿。养老金在两年内损失超过
1300亿。而养老金进入股市应当进行长期投资和价值投资，从欧美市场的经验来看，如
果养老金投入股市20-30年，一般收益率能够超过7%。 说到底，养老金“入市”其实是
为了解决投资透明度不够与投资效率低下的痼疾，同时对于养老金本身，是希望能够既
能保值，又能把“蛋糕”做大，做到既能充分利用市场优势又能保民生。我们当然不会
简单的认为“入市”就是“入股市”，但不管入什么“市”，在中国的市场环境下，都
会遭受质疑。从投资运营主体全国社保基金理事会的“业绩”来看，与地方养老金2%左
右的可怜收益率比，其投资效率可以称得上惊人。全国社保基金公布的数据显示，自
2003年6月开始投资股票以来截至2011年年底，历年股票资产占全部资产的比例平均为
19.22%，累计获得投资收益1326亿元，占全部投资收益的46%，累计投资收益率为364.5
%，年化投资收益率达到18.61%，比全部基金累计平均收益率高出10个多百分点。
然而，纵观全国社保基金2000年到2010年的投资数据，也不能说每次投资都胜券在握。
在市场大好的2006年、2007年、2009年三年，社保基金成果丰硕，当年的投资收益分别
高达29.01%、43.19%和16.12%，而2008年投资收益为-6.79%.并且，在社保基金的投资
收益中，有多大的比例来自低成本投资、税收等政策优势，语焉不详。如果社保基金挟
政策优势而坐收红利，将造成对市场其他投资者的严重不公。如此看来，“入市”收益
在很大程度上要取决于“市”如何，仅此一种特质便决定了市场很难做到时刻“保民生
”，而养老金恰恰又是社会保障体系中的重要一环，一旦在市场中蒙受损失，则更会失
信于社会。不过，原本养老金运作模式的低收益率实际上也在造成亏损，面对这样一种
两难，仅靠市场似乎无法解决。不可否认，养老金“入市”是一个目前为止来看应有的
尝试，尽管自由市场原则可能会在一定阶段确保效率最优，但难保公平是不争的事实。
因此，国家仍需在一定程度介入，运用公权力规范市场规则，否则，养老金“入市”很
可能会出现“肉包子打狗”的尴尬境地。 |
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