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发帖数: 29846 | 1 中国周刊:文/马晓军（南开大学金融学系副教授） 发布时间：2013-09-05 09:20:05
底特律的账本
2013年7月18日，美国的“汽车之城”底特律市因现金流不足而陷入还债困境，从而正
式申请破产保护。
美国所有的地方政府，都像是一家上市公司，如底特律，它明确地写着成立于1701年，
组建于1806年。这样，各个城市都会有一本非常清晰的账本，每个财年（每年的6月30
日截止）是要向市民汇报的，报告需要像上市公司一样，经过独立的审计师审计。
经由这本账本，我们可以仔细分析一下底特律市到底出了什么问题，导致它要申请破产
保护。
2012年，底特律总收入23.02亿美元，收入的第一来源是水电等公用设施（8亿美元），
然后是诸如房产税、收入税等各项税收。而十年前，底特律市的总收入已是26.56亿美
元。
下降最重要的原因，是人口的减少，目前底特律只有71万人。十年前，它有人口95万；
鼎盛时期的1950年，市区人口达185万，是当时美国的第五大城市。就业结构中，目前
排第一位的是底特律市机构，1.1万人，其次是底特律公立学校、医疗中心、大学等众
多公立机构，从纳税的角度看，这些机构都是净消耗者，占据了底特律就业人口将近20
%。从纳税机构看，原先我们以为是底特律产业支柱的汽车公司，克莱斯勒只排名第四
，通用第十，比不上一家赌场的税收贡献。
底特律市有138平方英里，足以装下一个纽约、一个波士顿再加上一个旧金山，但是，
纽约、波士顿这些年人口都在上升中，而旧金山更是金融危机以来美国人口增长最快的
城市。我们无从判断人口的变化是产业转移的结果，还是城市经营的结果。
再看支出方面。2012财年底特律市总支出为26.45亿美元，十年前对应的总支出是26.19
亿美元，人口虽然减少了，但是支出刚性和通货膨胀，使得支出水平并未减少。开支方
面最大的是安保开支，8亿美元，其次是政府行政开支近2亿美元。
收支相抵，底特律2012年出现了3.43亿美元的赤字，数字虽然不算大，但趋势是越来越
差。各大评级机构对底特律的一般市政债券和收入债券都降级处理。
从总体负债水平看，底特律市的长期负债一共是64亿美元，其中10亿美元是由市政收入
支持的一般债券，54亿美元是市属公用企业发行的收入债券。这样的债务规模，对于一
个GDP186亿美元的城市来说，并不为过。除此之外，政府的养老金支出，每年大致为
8600万美元，构成了政府另一项负债，不过这部分资金有137亿美元的养老基金来支出
，且每年还有新的缴存。
不过，在到期债务的现金流断流问题的困扰下，底特律市政府终于宣布申请破产保护。
政府如何破产
地方政府破产在美国屡见不鲜。1937年以来，美国有约600个市、镇、县等申请破产；
过去30年，美国申请破产的地方政府有250个；2008年金融危机以来，房地产泡沫破灭
直接冲击地方税收，美国已有42个地方政府按照《破产法》申请破产保护。早在1937年
，为应对大规模的市政府债务拖欠，美国国会通过了一项关于债务偿还标准和地方政府
破产程序的法案，并由联邦法院明确规定破产标准。1978年，美国国会对其破产制度进
行了革新，并颁布了现行的《破产法》，其中第九章专设“市政府债务之调整”，地方
政府可以通过这一法律框架解决它们的债务问题，由此奠定了当前美国地方政府奉行的
破产制度。
从技术上说，政府和企业的破产是不一样的。
首先，不是所有级别的政府都可以破产，只有州以下的政府才可以申请破产。《破产法
》中的“Municipality”，其含义是指“地方政府、公共机构以及州公共设施”，因此
这一定义是十分广泛的，不仅包括市、县、镇等地方政府，还包括学校校区和公共区域
，甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体，如桥梁、高速公路等；第二，城市破产
，并不会引起地方政府主体的消亡，而企业如果进入破产清算，则相应的法人资格将会
湮灭。美国破产法没有也不可能让负债累累的市政府破产清算倒闭，因为城市的众多功
能毕竟需要政府来维持；在美国，地方政府的负债水平是有着明确的限制的，由此而减
少地方政府的负债倾向；地方政府的破产目的，不在于消灭政府，而在于债务重整，或
者更直白地说就是减免或者延期债务偿付，因此可以说美国地方政府破产制度实际是一
种“政府重组破产保护”制度。
以1994年美国加州橘县政府破产事件为例。橘县是美国加州最大的县，导致橘县政府破
产的原因在于，主管橘县财政税收和公共存款的司库罗伯特•塞琼（Robert
Citron）将所辖政府资金投入债券市场，由于风险控制没有做好，造成橘县财政损失17
亿美元，从而发生支付危机，1994年12月6日，橘县政府根据《美国破产法》第九章的
规定申请破产保护，并最终由加州Santa Ana破产法院受理管辖。进入破产程序后，市
政当局成立了危机处理小组，首先通过裁员改组政府，全县17000多名公务员被裁减
2000余人。其次是紧缩开支，压缩固定资产投资和削减公共服务项目。最后由新的县政
府就新的还款协议与债权人进行谈判，承诺以未来若干年内的地方税收偿还债务，请求
延长还债期限。在地方政府破产调整程序的规范保护下，各项紧急措施进展顺利。8个
月后，橘县政府债务调整成功，宣布结束危机状态，逐步恢复了正常。
底特律的未来
目前，底特律已经进入破产保护状态，政府在维持政府日常运转之余，主要工作就是债
务重组，包括债务展期、免除部分本息、存量债务再融资、平衡预算等。政府同时将开
源节流，主要措施包括加税、裁员、减薪、削减退休和在职人员的养老和医疗费用、削
减市政服务、拍卖市属资产等。
联邦政府会为底特律的债务买单吗？不会。美国对地方政府的定义，类似于有限责任公
司，在资不抵债、偿付困难时，作为母公司的联邦政府虽然有道义但是没必要进行救援
。而在中国，地方政府是中央政府的派出机构，类似于总分行结构，一旦出现偿付危机
，总部必须履行还款责任，不可以将分行破产。从另一个角度看，道德风险的存在，也
阻止了联邦政府的救助，一个底特律被救助，千万个底特律就会嗷嗷待哺。而在总分行
结构下，由于总部在法律上的还款义务，千万个“底特律”不需申请，就可以得到喂哺
。显而易见，后一种结构下，地方政府具有更高的冒险意识和负债意愿，也就是更高的
道德风险。值得思考的是为什么美国政府可以去救企业，但是不会去救地方政府？破产
重组、政府救援、凤凰涅槃，是美国汽车工业重振的秘方。通用汽车公司和克莱斯勒公
司，在2008年危机后先后申请破产保护并进入破产重组，两家公司在相似的重组计划中
，最终得到了重生，新公司都包含了美国、加拿大政府的股份、工会的股份，新投资人
的股份等。目前，三大汽车公司的销量逐年上升，都达到了金融危机以来的新高。
如此看来，底特律的破产，是在财务透明且有着严格的负债纪律之下的财务性破产，这
种破产对金融市场的局部投资者会有所影响，对底特律市的一些政府工作人员的职位和
薪水会有影响，对普通市民享受的市政服务会有所影响，但是对美国整体经济，不会产
生破坏力，相反，去除包袱的底特律市，也许会有一次新生的机会。 |
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