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发帖数: 1 | 1 中国古代监察制度
点击：115 作者：综合 来源：百度百科 发布时间:2018-03-11 12:45:27
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中国古代监察制度
中国古代监察制度起源甚早，中国古代的封建国家为监督政府官员，为国家利益和皇帝
利益而服务，维护既有的统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的一项专门的“准司
法”性质的国家监督制度。
监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令和法制的统一，参与并监督中央和地方司
法机关对重大案件的审理活动，是中国古代监察机构及监察官员的主要职责。
中文名：中国古代监察制度
形成日期：战国
来源：中国古代
性质：制度
发展历程：
战国
战国时期，职掌文献史籍的御史官就已有明显的监察职能。[1]
秦
秦代开始形成制度，之后便成为历代的一项重要政治制度。经过长期的发展，这一制度
逐步健全和完备。在公元前221年,中国历史上第一个皇帝——秦始皇统一中国，建立起
封建专制主义的中央集权制度，并创建了相对独立的监察制度。在中央设立御史大夫，
位列三公,以贰丞相,御史府为其官署，掌握天下文书和监察。在地方上,皇帝派御史常
驻郡县,称“监御史”，负责监察郡内各项工作。[1]
汉
汉承秦制，但较秦制更严密。在西汉，中央仍设御史大夫作为长官，御史中丞为副，兼
掌皇帝机要秘书和中央监察之职。在地方上，西汉初年废监御史，由丞相随时委派“丞
相史”，分刺诸州。汉武帝时，为加强中央对地方的控制，全国分为13个监察区，叫州
部，每个州部设刺史1人，为专职监察官,以“六条问事”,对州部内所属各郡进行监督
。丞相府设司直，掌佐丞相举不法。朝官如谏大夫加官给事中，皆有监察劾举之权。郡
一级有督邮，代表太守，督察县乡。宣帝时，会侍御史二人掌法律文书，也有评断决狱
是非之权。因特别使命而设的符玺御史、治书御史、监军御史、绣衣御史（亦称绣衣直
指）等，分别行使御史的职权。西汉末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史台，
由御史中丞主管监察事务。东汉时，御史台称宪台，仍以御史中丞为长官，但职权有所
扩大。御史台名义上转属少府，实为最高的专门监察机关。它与地位显要的尚书台、掌
管宫廷传达的谒者台，同称“三台”。东汉侍御史，掌纠察；治书侍御史,察疑狱。
把全国分成13个监察区,包括1个司隶（中央直辖区）和12个州。司隶设司隶校尉1人,地
位极为显赫，朝会时，与尚书台、御史中丞一样平起平坐，号曰“三独坐”。司隶校尉
负责监察除三公以外的朝廷百官和京师近郡犯法者。每州置1刺史，用以监察地方政情
、受理案件、考核官吏。由于事权混杂，后来刺史逐渐变为凌驾于郡之上的一级地方一
级的行政长官，失去了监督地方的作用，故改称州牧，州也由监察区变为行政区，地方
的监察制度便基本瓦解。[1]
魏晋南北朝
这一时期基本处于封建割据的分裂状态。各朝的监察机构名目不一，但体制与汉代相同
，亦有部分变化。魏晋时，御史台不再隶属少府，而成为由皇帝直接掌握的全国性的监
察机构。南梁、后魏、北齐的御史台（亦称南台）和后周的宪台，仍以御史中丞为主官
，北魏称御史中尉。由于监察长官权势日大，出现了防范监察官员犯法渎职的规定。群
臣犯罪，若御史中丞失纠，也要罢官。魏晋以后，为防止监察机构徇私舞弊，以发挥其
监察效能，明确规定大士族不得为御史中丞。晋以后，御史中丞下设殿中御史、检校御
史、督运御史等，分掌内外监察之权。此时，地方上不再设置固定的监察机构，由朝廷
不定期地派出巡御史监察地方官员。此外，御史“闻风奏事”的制度也在这个时期形成
。[1]
隋唐时期
隋代时,中央的监察机构仍为御史台,改长官御史中丞为御史大夫，下设治书御史2人为
副；改检校御史为监察御史，共12人，专执掌外出巡察。唐代发展了隋代的监察制度,
使监察机构更趋完备。唐初,中央设御史台，由正三品御史大夫为台长，设正四品御史
中丞2人为辅佐。御史台称宪台，大夫称大司宪。武则天时，改御史台为左右肃政台。
中宗后又改为左右御史台。御史台的职权是“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”（
《唐六典》卷十三）。御史台下设三院：①台院，侍御史属之，“掌纠举百僚，推鞫狱
讼”；②殿院，殿中侍御史属之，“掌殿廷供奉之仪式”；③察院，监察御史属之，“
掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱，肃整朝仪”（同前）。唐初全国分为10个监察区，
称10道（后增为15道），每道设监察御史1人（先后称为按察史、采访处置使、观察处
置使等），专门巡回按察所属州县。唐代进一步扩大了监察机构和御史的权力。御史台
享有一部分司法权，有权监督大理寺和刑部的司法审判案件。
谏官系统在唐朝也趋于完备。谏官的设置，秦汉时已有，魏晋南北朝时有较大发展。至
唐代，中央朝廷实行三省制，其中门下省的主要职责是匡正政治上的得失，以谏诤为任
。门下省置散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗（其中右补阙、右拾遗隶中书省）、给事
中等职，举凡主德缺违、国家决策，皆得谏正。其中给事中掌封驳（即复审之意）诏制
，权力更重。[1]
宋
宋代监察机构随着封建专制主义的发展而加强。中央沿袭唐制，御史台仍设三院。地方
如设通判，与知州平列，号称监州，有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。
此外，路一级的转运使、提点刑狱公事等，也负有监察州县的责任。为保证监察御史具
有较多的从政经验，宋代明确规定，未经两任县令者不得任御史之职。按规定，御史有
“闻风弹人”之权，每月必须向上奏事一次，称“月课”；上任后百日必须弹人，否则
就要罢黜为外官或受罚俸处分，名为“辱台钱”。从此开御史滥用职权之例。御史可以
直接弹劾宰相，亦有劝谏之责。御史台还有权分派御史参与重大刑事案件的审理。[1]
元
元代中央设御史台，御史大夫秩高从一品，“非国姓（蒙古贵族）不以授”（《元史·
太平传》）。还在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史台相同，作为中央御史
台的派出机关。这是元代监察制度的重大发展。全国分为22道监察区，各设肃政廉访使
（即监察御史）常驻地方，监察各道所属地方官吏。[1]
明
明代监察制度随着君主专制中央集权的强化而得到充分发展和完备。中央将御史台改为
都察院，“主纠察内外百官之司”。都察院设左右都御史、副都御史和佥都御史。下设
13道监察御史，共110人，负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属，但直接受命
于皇帝，有独立进行纠举弹劾之权。明代还建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受
皇帝之命，可兼管地方其他事务。担任总督和巡抚的官员,其权力比一般巡按御史要大,
有“便宜从事”之权。都察院除执行监察权外，还握有对重大案件的司法审判权。战时
,御史监军,随同出征。
明代还将地方分区监察和中央按系统监察相结合，专设六科给事中，稽察六部百司之事
，旨在加强皇帝对六部的控制。礼、户、吏、兵、刑、工六科，各设都给事中1人，左
右都给事中各1人，给事中若干人。凡六部的上奏均须交给事中审查，若有不妥，即行
驳回；皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成。六科给事中与各道监察御史合称
科道。科道官虽然官秩不高，但权力很大,活动范围极广。因此,对科道官的选用十分严
格。同时还规定，对监官犯罪的处分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有赃从重
论”（《明史·职官志》）。[1]
清
清代监察机构沿袭明代，又有所发展。在中央，仍设都察院。早在入关之前，皇太极即
下诏：“凡有政事背谬及贝勒、大臣骄肆慢上、贪酷不清、无礼妄行者,许都察院直言
无隐”。“倘知情蒙弊,以误国论”（《大清会典·事例》卷九百九十八）。各级官吏
均置于都察院监督之下。清代都察院以都御史为主事官，他与六部尚书、通政使、大理
寺卿等重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设15道监察御史（清末增至22道），专司
纠察之事。雍正年间，专察六部的六科给事中并入都察院。六科给事中和各道监察御史
共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。唐代的台、谏并列，明代的科、道分设，清代的
科、道则在组织上完全统一。监察权的集中，是清代监察制度的一大特点。
清代，一方面允许监察官风闻言事，直言不讳；另一方面为了防止监察官权力过大，规
定御史对百官弹劾要经皇帝裁决。到宣统年间，新内阁成立，都察院被撤销。
作用与特点：中国封建社会历代的监察制度，对加强政府对官吏的监督,清除害,调整统
治阶级内部矛盾，起了一定的作用。它成为加强中央对地方的控制、强化皇权、巩固封
建统治的重要手段。但在封建君主专制制度下，监察制度是皇权的附属品，它能否发挥
正常作用，与皇帝的明昏有密切关系。同时，由于封建政权和封建官吏的阶级本性所决
定，监官本身因贪赃枉法而获罪者也不乏其人。[1]
主要特征
单线垂直
中国古代监察制度的一个最明显的特点就是，从中央（皇帝、君主）到地方的各级监察
机构形成单线垂直（单线联系、单线领导）的相对独立体系。这种以皇权为中心的监察
体制确定了监察与行政（包括中央、地方、甚至是基层）的相对独立与分离，中央、地
方的监察机构与政府机构的相对分离，监察官员与政府官僚的分离。从而确保了监察权
力的独立运作，监察机构的上下一体，监察官员的高效行使权力。[2]
自秦代（前221～前206）确立监察制度以来，单线垂直的监察体系就初具规模，秦在中
央设立了最高监察机构御史府，其长官是御史大夫。在御史大夫之下设御史中丞、侍御
史、监察史等各级监察官员，而以监察史负责地方各郡的监察事务。汉承秦制，以御史
大夫为全国最高长官，全国最高监察机构亦称御史府，又称御史大夫寺，别号“宪台”
。汉代在御史大夫之下设有御史中丞和中丞，其具体的职务是内掌图书秘籍，外督十三
部刺史，举劾案章，居殿中察举非法。御史中丞之下设御史、侍御史，其具体职责是监
察违法、举劾违失、受理中央诸公卿奏事，典法度、掌律令、督察部刺史等。汉代在完
善中央御史府机构的基础上，还先后设立了丞相司直和司隶校慰。司直系丞相，司隶则
直属皇帝。汉代在地方设立监察区，汉武帝时将全国划分为十三个监察区，称为州部，
各州部均设刺史一名，直接听命于皇帝及皇帝属下的中央御史府。这样，汉代监察单线
垂直的独立体系遂告成形。[2]
到了三国魏晋南北朝时期，中国古代监察制度经历了一个较低落的发展时期之后，进入
隋唐，随着皇权的再次强化，发展到了一个鼎盛时期。隋代中央监察机构沿用东汉以来
的名称御史台，首长仍为御史大夫。唐代的监察制度在单线垂直独立体系的建设上最具
规模。唐代在中央设御史台，为最高监察机构，至唐高宗时改名为宪台，武后临朝，又
改为肃政台。唐中宗时，又改为左右御史台。唐代中央监察机构不同于前代的是，在御
史台之下设立三院，即台院、殿院和察院，三院分立，相互牵制，相互配合，形成一个
完善严密的中央监察机制。这是唐代中央监察系统高度完备的重要标志。其中，台院是
御史台的基本构成部分，有侍御史四人，行权对象主要是中央各级官员，并可以参加审
判机构的案件审理。察院与台院相辅，主要权力是负责巡按和监察地方各级行政官员、
唐太宗贞观十八年，派遣官员分十七道巡察地方州县。唐玄宗时，增改全国为十五道监
察区，监察和纠弹地方官吏。[2]
宋元明清时期的监察制度，在单线垂直的独立体系方面虽大致沿袭前代，但在某些方面
还是有重大创设和发展。例如，实行台谏之制，即中央监察机构将御史台与谏院合一，
下设台院、殿院和监院。宋代在地方设置的监察机构较前代更趋复杂，总称为“监司”
，主要由中央派转运使、按察使、观察使、通判、走马承受等对地方执行多元交叉的监
察。就是由中央御史台察路级政府，以路线政府察州县长官，同时将路对州县的监察权
一分为四，由转运使等分掌。此外，在州一级设通判一职，专掌州县监察。元代中央的
监察机构，废除了唐宋以来的御史台三院制，设察院和殿中司，而以察院为主。元代在
地方设置了行御史台的监察机构，下辖内台、江南行御史台、陕西行御史台，使中央和
地方单线垂直的监察体系更为强化。明太祖时废除御史台，在中央新设都察院，完成了
自宋元以来监察独立体系的一个转变，都察院长官称台长。明代废除宰相制度之后，六
部直属皇帝，在六部各设一都给事中，称“六科给事中”，加强了对六部官员的监督。
明代在地方设十三道监察御史。到了清代，其单线垂直的独立监察体系基本沿用明制。
[1]
地位崇高
在传统中国的政治制度系统中，要有效执行政治权力，就必须具有一定的政治地位或享
有较高的政治权力来监督政治权力的执行者，为了保证监察机关工作的有效性，赋予监
察官员位高权重的监察地位，是中国古代监察制度的又一显著特点。这样一个特点使古
代监察处于极为有利的位置，使监察的运作可以不必依附于行政，有效发挥了对于行政
的监察。[2]
秦代设立的全国最高监察长官御史大夫一职，初为副丞相 、银印青绶，汉初仍然沿用
。到了汉成帝时，御史大夫上升为宰相，为三公之一，金印紫绶，史称“典正法度，以
职相参，总领百官，上下相监临”（注：《汉书补注》卷83《薛宝传·朱博传》。），
御史大夫名为三公之一，可是实际地位高于丞相和太尉。汉代皇帝在发布诏令时，须经
御史大夫下发丞相，凡有重大案件处置，往往由御史大夫负责，丞相无权过问。此外，
汉代的监察御史，在监察地方郡县或诸国时权力极大，六百石的州部刺史可以毫无顾忌
举劾二千石郡国守相。此外，汉代的司隶校尉直属皇帝，巡行天下郡国通行无阻。[2]
到了唐代发展出一个独立的给谏系统，与御史台系统相配合。给谏是指给事中与谏议大
夫两项官制。给谏属于言官，责在规谏君主，其监察的对象实为皇帝，向皇帝进言劝谏
，此在中国古代的政治文化与政治制度中是罕见的。唐太宗时名臣魏征就是一个言官，
他对唐太宗的无数次进谏，在一定程度上约束了皇帝的独断，此种制度以后历代仍有沿
用。到了宋代，其地方路一级的监察机构统称监司，实际上已经成为宋代地方的最高权
力机构，其地位和权力都在地方行政长官之上。宋代还在河北、河东、陕西、川陕等地
陆续设置了权力极重的监察官——走马承受公事，由皇帝身边的三班使臣或内侍充任，
直接听命于皇帝，类似于汉代的司隶校尉，其地位之高，权力之大，监察面之广超乎寻
常，几乎不受什么限制。明清时期，监察制度中位高权重的特点大为增强，明太祖废丞
相之后，在中央都察院之外再设六科给事中。明代的六科给事中是独立的监察机构，主
要任务是钳制中央六部，凡六部的所有行政之事，都有权进行审查？驳议、纠正。明代
地方道一级所设的监察御史，品阶虽略低于地方长官，然其实际地位却与地方长官一样
，知府以下官员谒见，还需行跪拜礼。明代还设有巡按御史，经常奉旨巡行天下，其类
似于汉代的司隶校尉和宋代的走马承受，而且常临时外加总督、巡抚、提督等高级官衔
，可以不经皇帝诏令而独立行使监察权，在明代的官吏系统中其权力几乎是至高无上的
。[2]
这个特点还反映在古代监察的弹劾制，弹劾是古代监察的一项重要权力，自秦代就已产
生，到了魏晋之后，弹劾之权达到“分督百僚，自皇太子以下，无所不行”（注：《通
典》卷24《职官·御史中丞》。）的地步。唐代时期，御史还可以根据风闻弹劾。所谓
风闻，就是御史可以根据道听途说，片言汇报，在没有真凭实据的情况下，仍可提出弹
劾。 [1]
官员选任
首先是监察活动的法律。中国古代监察官员一般称为“宪官”或“法吏”，通常遵循“
以法理官”的监察原则，在行使监察权力之时，监察机关与监察官员依法监察，以法律
为准绳。汉代初年就制定了监察六条，如不法事、词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、吏不
廉等。以后汉代十三州部刺史则以六条监察诸郡官吏与地方豪强，包括强宗豪右、田宅
逾制、以强凌弱、以众暴寡；二千石不奉诏书、遵承典制、倍公向私、旁诏守利、侵渔
百姓、聚敛为奸；二千石选署不公、苛阿所受，蔽贤宠顽；二千石违公下比、阿附豪强
、通行贷赂、割损政令等。汉代十三州部刺史必须依照法定六条，监察所辖诸郡的官吏
，凡涉六条之嫌者，根据情节轻重，给予不同程度的处理。此外汉代监察法令还规定，
部刺史一般在每年的八月巡行所辖郡国，部刺史在巡行监察的时候，必须严守诏条的规
定，如有违背，其本人即成为受弹劾的对象，可见汉代依法监察之严格。隋代监察制度
仿汉代旧制，重申依法监察之原则，颁布了巡察诏条六条，亦即隋代的察吏六条，包括
了察品官以上理政能否；察官人贪残害政；察豪****滑，侵割下人；察德行孝悌，茂才
异行，隐不贡者等，并设置刺吏十四人，从事四十人，定期依照察吏六条巡行全国州县
。到了唐代，唐太宗贞观十八年，派遣大臣分十七道巡察地方州县、唐玄宗时增改全国
为十五个监察区，专以察吏六条巡行监察地方官吏，唐代察吏六条之内容与汉代察吏六
条相比已有很大变化，包括察官人善恶；察户口流散，籍帐隐没，赋役之均；察德行孝
悌，茂才异等，藏器晦迹；察黜吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申；察农桑不勤，仓
库减耗等。此外，古代监察官在执法过程中，皆头戴名为“獬豸”之法冠，取意古代神
话中的神羊，以其头顶上的锐利之角专刺不直之人。[2]
其次，中国古代监察制度中还有一个可资借鉴的特点，即重视监察官员的选任，重视监
察官员的素质。道理很简单，因为御史监官皆“纠正非违，台官职也，苟不能正其身，
如正人何？”（注：《金史》卷96《李晏传》。）“以法治人，先当自治其身，违法何
以责人。”（注：《明宣宗实录》卷81。）“科道无私方能弹劾人之有私者。”（注：
《钦定台规》卷2《训典二》。）所以监察官员的选拔和任用，必须强调官员素质，而
非年老体弱或有不良政绩者另行安排之人。在此，中国历史上著名清官包拯所言极是：
“盖朝廷纪纲之地，为帝王耳目之司，必在得人，方为称职，自非端劲特立之士，不当
轻授”（注：《包拯集》《请复御史里行》。）纵观历朝对于严格监察官员的选任主要
奉行三条原则。其一，注重监察官员的基本素质。古代对监察官员基本素质的标准主要
有下述几类：清廉、谨慎，介直敢言；刚直敢言、公正无私、通体博识；勤敏练达，立
心正直，才守兼优。概括起来定为：清、正、勤、谨四个字。清者为官清廉者也，监察
官员本人即为监察官场贪欲污浊之人，若本人为官不清廉，则必与贪官之流合污。正者
直也，是为中国传统道德之出处，而身为监察御史者，重在强调其刚直、介直、公正、
敢言。古代监察官员的特殊职责，决定了他们往往招人怨恨“多仇少分”；而且经常是
不测之祸相伴其一生，“居官难，居宪司又难，讼罪夺职而人弗怨，此尤难”（注：《
滋溪文稿》卷10《王仁墓志铭》。）因此，监察御史必须用正直之士。勤者为勤敏练达
，勤于职责，非谓木头呆子之流。须在复杂的事件中机智敏锐，器识远大，学问渊博，
人情练达，世事洞明。谨者慎也，手握生杀予夺之重权，切不可虚骄傲慢，盛气凌人，
滥用职权，而应该慎于言谨于行，做到不可错判一人！其二，注重在具有实际政治经验
和有良好治绩的各级官吏中选拔监察官。古代监察官员是治官之官，其重视监察官员选
任的程度，不同于一般情况下的官吏选拔制度，如察举、辟举、荐举、科举等选官方式
，主要注重从现任官吏中考察选拔一些优秀者，这些人具有丰富的任职经验和良好的政
绩，能够胜任治官之官的重职。其三，晋升从优、出将入相。历代的御史、监官、科道
官们在一生仕宦之中，都要冒一定的风险，所以在晋升上都给予较优的待遇。中国古代
自秦汉始，凡官员的晋升一般均受资格之限制，特别是唐代资格制度趋于完善之后，官
员升迁必审其资格。然而，历代监察御史的晋升常有例外，升迁多不讲论资排辈而可破
格任用。例如，在明代一般官品为六、七品的御史，六年考满或九年考满之后，都能迅
速超迁至三、四品的高级官员。此外，历朝宰相的人选亦多有从监察长官中选任的惯例
。[1]
局限性
中国古代监察制度历时二千多年，在古代国家的政治运行中，对于国家权力、政府权力
、官僚权力的监察和约束确实发挥了一定的作用。然而，我们也应该认识到，中国古代
监察制度的作用是有限的，有其明显的历史局限。可以说，中国古代监察制度的主要特
点始终与其历史局限形成二元对立，单线垂直的历史局限是监察制度的性质；位高权重
的历史局限是古代国家政治制度结构；监察活动法律化的历史局限是传统的人治。[2]
性质
中国古代监察官员通称为“御史”，这个御史的“御”字，即代表了古代国家最高统治
者皇帝（君主）个人拥有和占有之意。史实也是如此。御史一职早在战国时期出现，其
职事主要是掌管国王身边之事务，以后才逐渐地演变为监察官员。《周礼·春官》载：
战国时御史总计172人，其最初之职为掌管图书法令，随国王左右的书记和秘书之官。
后来，国王经常通过御史了解各方面与全国各地方的情况，以后国王又依靠御史监督中
央与地方官员。这样，御史便渐次成为君主的耳目之官。古代监察御史的起源便决定了
古代监察制度的性质，是皇帝（君主）的耳目和工具。[2]
责任编辑：红星 |
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