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发帖数: 956 | 1 理想城市不应排斥贫民窟
2017-12-07
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编者按：无论我们生活在这个世界的什么地方，无论在任何时代，贫民窟都没有离
开过我们，这是一个我们不得不也必须正视的话题。作为一个智库，安邦咨询（
ANBOUND）大致上是从上 世纪90年代末期开始追踪研究贫民窟这个问题，到了2009年8
月，著名公共政策学者、城市研究学者，安邦咨询的首席研究员陈功先生在北京就贫民
窟与城市产业的问题做了一篇内部演讲（附 原文，发表于《城市开发参考》）。
陈功先生认为，在理想城市的框架之下并不排斥贫民窟。他的8年前的演讲中就指
出，城市化中的贫民窟问题，是今后城市化最值得探究的部分。因为中国的贫困，亚洲
的贫困，才是世界 上最大贫困。
作为城市研究的著名智库学者，实际上早于12年前，陈功就曾明确警告，一是城市
对于制造业的热衷应该适当降温，要控制扩张速度，尤其是在中国的大型城市，否则城
市就可能失序， 造成混乱。二是政府必须注重对小体量经济，甚至是非正规经济部门
的辅助和生存环境的塑造。这个社会总有人需要在非正规的经济部门谋生，总有人需要
做做小生意，因此小体量经济模式 ，是一个城市所必须的零件组成，决不能让其消失！
陈功讲话原文，2009
我们为什么要谈论贫民窟这个问题？因为贫民窟从来没有离开过我们，无论你生活
在这个世界的什么地方，无论在任何时代，贫民窟都没有离开过我们，就看你是否能够
正视这个问题了 。
不能正视？哦，这也没什么奇怪的，要知道，也许全世界所有的政治人物都会采用
各种方式来回避谈论贫民窟这个问题，何况我们这些凡人呢。的确，没有人愿意这样做
。但有一点需要 注意，这并不意味着贫民窟在这个世界上就不曾存在过。
1976年召开第一届联合国人居大会时，世界上只有35亿人口。在20年后的第二届人
居大会时，我们这个世界就已经有了60亿人口，世界城市人口在这20年里增加了一倍。
开始的时候，发展中国家的农村问题非常显著，贫困总是与农村紧密相关，但很快
的，贫困又成了城市问题。因为在1950年，发展中国家只有18%的人口生活在城市当中
，而到了2000年这 个数字已经达到了40%；预计到2030年发展中国家的城市人口将达到
56%，显然麻烦已经来到了城市。
我们面临着一个毋庸置疑的城市化的过程。我们在欣赏城市化过程当中的成就之外
，我们还得必须考虑城市化的质量问题。城市化有高质量的城市化，也有低质量的城市
化，城市化带给 我们的，除了人口向城市的巨大转移之外，也带来了大量的与居住相
关的问题，诸如社会问题、收入问题和就业问题。而所有这些问题在很大程度上都与一
个名词紧密相关：贫民窟问题。
记得在上世纪90年代末期，我曾经写过一系列有关贫民窟的文章，也在各种场合发
表过不少相关的观点。那个时候，我刚刚与北京市的官员组团从巴西、墨西哥考察回国。
看到南美国家的规模令人吃惊的贫民窟，不由得产生了一种莫名的震惊与苦恼，城
市周边绵延数十公里的贫民窟，难道也是人类的一种生存方式？于是在一种研究冲动之
下，写了一系列 的有关贫民窟的文章，也发表了若干的谈话，这应该算是中国有关贫
民窟问题探讨的开始吧。
此后，有关贫民窟的问题，在国内，在房地产界，逐渐引起了重视和讨论，甚至是
争议。某些关注市场的地产大腕们，也对贫民窟发生了兴趣，发表了不少的观点，引起
了社会各界的争 议和广泛的讨论。
这些都不是什么坏事，至少，贫民窟这个为全球政治人物所回避的问题，终于在中
国得到了一定程度的认识和讨论。这意味着在将来，贫民窟这个问题会得到更为有效的
解决。
我想在这里强调的是，对于贫民窟这个问题，我们在这里仅能做某些初步的讨论，
而且不能从意识形态的角度去思考和看待这个问题。我们都是专业人员，我们必须在专
业的框架下，讨 论和研究这个问题。意识形态问题，那应该是尖刻的社会学家和披头
散发哲学家们关心的问题，至少也是手握重权的政治人物要考虑和解决的问题。
理想城市模型
在安邦研究总部的城市组，对于城市的研究，我们总是喜欢使用模型这个概念，我
们认为我们心目中的理想城市可以像一个模型一样能塑造和表达，因此我们会将我们的
理想城市，做成 一个模型，这样我们就可以对比其他不太完美的城市，找到并且发现
各种城市中的弊病和缺陷。
虽然真正的理想城市，在很大程度上，可能仅仅存在于人们的梦想之中；存在于理
论家，存在于他们的著作中的某些思维勾勒，但无论这个模型概念反映的是多么虚无缥
缈的城市空间， 我相信只要人们还拥有梦想的能力，那么对理想城市的追求就不会停
止。所谓理想城市的模型正是这样的一种理论概念，它虽然仅仅为几项要素的堆积，但
它是最为完美无缺的城市。
了解了理想城市的概念之后，我们再来看一个非常简单的理想城市模型。我要申明
的一点是，这个理想城市模型，仅仅是用来研究贫民窟问题的。理想城市模型的基本构
成元素有三个： 空间、社会和产业。
首先让我们来看看理想城市的空间。在城市的有关学者中，赖特的广亩城市（
BROADACRECITY）概念是一个非常重要的概念。FRANK L WRIGHT，很多人熟知他所设计
的单体建筑，并且大加 赞美，其实赖特更为著名的是他的规划思想。
我要指出的是，赖特的思想具有非常强烈的社会主义倾向，体现了民主和公平的色
彩。赖特认为，每户居民都应拥有一定的土地，并且在其上能够自由的生活、享受空间
，这是人类的一 种权力，也是一种美好的追求，也是建筑师、规划者所应满足的要求。
正是基于这样的理念，赖特甚至认为，每户应该拥有1英亩的土地，用来生产自己
家庭消费的粮食。生活在30年代的赖特，实际上提前20年预见了美国式的规划格局。作
为理想城市的模型 ，在城市空间方面，我相信广亩城市是一个很好的例子，代表着公
平和理想。
其次，我们来看看第二个关键元素：社会。社会，有各种各样的社会，难道不是吗
？有的社会，有着非常糟糕的、令人厌恶的属性。一个好的社会，一定具有公平、正义
和民主的三大特 点。一个好的社会，一定要拥有规则清晰、有效的法律条例。
总体来说，在社会层面，如果有了以上这些特点，起码我们没有理由说它是一个糟
糕的社会，社会毕竟只是一个平台，是一种环境，一个人过得好与坏，还有个人因素在
里面。
第三个理想城市的关键元素是产业。一个无法就业的城市，无论如何不能说是理想
城市。因此，一个理想城市，必须在产业方面，要拥有适合任何人工作的产业组织和机
构，要让人能够 有收入，有合适的工作去做。要能够让那些提供工作机会的产业组织
生存得下去，而且可以很好的生存。
所以，产业不仅仅是一个个人工作的问题，还是一个组织存在的问题。就业的问题
，要从产业组织的生存和个人的生存两个方面来衡量才是理智的。
犹如一个3D样式，我们从空间、社会、产业三个角度，以一种三维的形式来表述了
理想城市，构成了理想城市的基本模型。下面的工作，将主要是讨论和对比，让我们看
看，理想城市的 模型，在哪些方面遭到了破坏，因此而形成了贫困和贫民窟。
贫困和贫民窟的定义
讨论贫困，我们不得不首先从定义着手，以便确定一个边界，否则问题将会变成无
休止的争论游戏。可麻烦的是，贫困的定义是一个很复杂的问题，联合国在这方面进行
了大量的研究工 作，提出了很多的标准。
这个问题之所以非常的复杂，是因为你无法拿一把尺子从南到北，从东到西，在这
个地球上做出一个清晰的划分。货币的种类是不同的，人们的实际收入水平的衡量，因
而也成了问题， 一切的一切，并不是非常清晰的展示在人们的面前，因此使这个看似
简单的问题变得异常的复杂。
世界银行的一个基本定义是：每天一美元以下的生活，被视为极度贫困。按照世界
银行的这个标准，全世界大概有12亿人口生活在极度贫困线上。另外还有一半的人口生
活在每天两美元 以下的贫困线之上。
关于贫困还有许多的问题需要我们了解和掌握。
贫困是一个可视的，也就是说它是一个看得见摸得着的，可感受的概念。我们现在
的世界正处于高速发展中的、有史以来最大的城市化过程中。欧洲和北美、南美洲已经
基本完成城市化 。今后大部分人口增长都将被发展中国家的城市所吸收。
因此，今后的问题，今后的城市化，事实上并非是欧洲、南美等发达国家的城市化
。城市化这个问题，最值得探究的部分，是在发展中国家的范畴之内。预计到2030年，
新增人口还将增 加一倍，全球3/4的人口将融入到100万到500万人口的城市里，或是人
口在50万以下更小的城市里。这样的城市化的过程就是未来包括亚洲在内的城市化的真
实含义。
很多人尤其是去过南美洲的人，对于贫民窟的规模都有着深刻的印象，但是要告诉
大家的是，世界上60%的贫民窟居民是在亚洲，只有20%来自于非洲，还有14%来自于拉
丁美洲。也就是说 ，就人口数量来说，我们所看到的贫困的拉丁美洲，实际只是贫困
人口当中非常小的部分。
我们的身边，中国的贫困，亚洲的贫困，才是世界上最大的贫困人口的聚集地。所
以贫困问题，客观地说，其实是一个城市化问题，这可能是出乎很多人意料的一个结论
，但这也是亚洲 国家所面临的必须要加以解决的问题，贫民窟距离我们并不遥远。
那么什么是贫民窟呢？有关贫民窟的定义与贫困的定义一样，都是非常困难的。在
这方面我们仅能提供一些权威机构尤其是联合国人居组织的定义，借此了解一些贫民窟
的基本特点。联 合国人居署所出版的《贫民窟的挑战》，是一篇有关全球人类居住区
的报告，其中提到了一些贫民窟的基本特点。
首先，贫民窟缺乏基本的服务，在世界范围内，贫民窟缺乏基本服务的特点是经常
被提到的。缺乏必要的设施，安全、干净的水源，这些都是主要的贫民窟特点。当然更
多的时候还会缺 少垃圾收集系统、电力供应、道路和人行道、路灯以及雨水的下水道
等等。
其次，不符合标准的住房、非法和不适合居住的建筑结构。许多城市都有对居民住
房最低的建筑标准。贫民窟当中用了大量的不符合标准的建筑结构。通常使用的材料是
非永久性的、不 适宜当地气候和地理环境的材料、不符合标准的结构，如：土地面、
泥、板条墙或稻草屋顶。这些结构在任何地方的标准中都是不允许的。用一个我们熟悉
的词汇来说，就是私搭乱建。
第三，过度拥挤和高密度。过度拥挤的含义是人均占地率低，土地使用率高。几家
合住及单个房间居住许多人。许多贫民窟的住所都过度拥挤，通常是5个或更多人在一
个房间内做饭、睡 觉和生活。在泰国的曼谷大约每1600平米有15个住房单元。
第四，不健康的生活条件和危险的位置。不健康的生活条件是由于缺乏基本服务，
有可见的开放性下水道，缺乏道路，无控制的垃圾倾倒、污染了的环境。还有一些房屋
建在危险地位置 或不适宜建房的土地上，如：容易泛滥受涝的平原、与有毒排放工厂
或与垃圾堆堆放处将要崩塌和流失的土地。
第五，不安全的土地使用期限和不正规的住房，也就是我们说的违章建筑。许多关
于贫民窟的定义都指出贫民窟的特征是没有安全的土地使用期限，即缺少正规的文件认
定土地和建筑的 所有权，非法占用非正规和未规划住房通常是贫民窟的同义词。许多
定义强调贫民窟的非正规占用和建房与土地使用规划不符，最主要的不符表现在贫民窟
的住房建在非规划住房地区或入侵 了非城市地区的土地。
第六，贫困和社会排斥。贫民窟地区的核心特征就是收入或能力方面的贫乏，这并
不是贫民窟固有的特征。但是由于贫民窟的状况不断地扩张，其物质法规特征阻碍了人
类的发展，所以 贫民窟地区经常被社会排斥成了高犯罪率和其他社会混乱的代名词。
最后，最小的居住面积。许多贫民窟的定义都认为贫民窟的住房面积很小。贫民窟
的区域边界很清晰，但并不是单独的建筑，如加尔各答市政对贫民窟的定义要求最小要
达到700平米。印 度人口普查则定义，至少有300人或60户居住的区域才可称之为贫民
窟。
贫民窟是否与中国有遥远的距离呢？我的观点并非如此。
正如联合国的一些报道所指出的那样。城市化意味着城市人口的快速增长，而城市
人口的快速增长往往要快于城市支持能力的增长，因此贫民窟及其贫民窟的负面影响还
是在增加之中， 中国也不会例外，因为中国正在经历有史以来最为剧烈的城市化过程
。很多时候，贫民窟并不是在我们的城市当中不存在，他们只是为人所忽略罢了。在这
方面，请原谅我无法做进一步的阐 述，在我们的城市，每个人可能都会有自己的观察。
贫困人口出现空间聚集的原因
贫民窟是贫困人口的一种空间集聚，那么贫困人口出现空间聚集的原因是什么？
近期有观点认为，富人与穷人的就业机会不同。富人选择的位置在办公室附近，而
穷人选择的位置在工厂和市场附近。这种观点曾经占有一定的优势，但是在如今交通很
便利的时代就不 再适用了。
在一些高收入住宅区，交通时间的花费，代替了按照交通费用选择居住区的因素。
事实上美国大量的工业部门都搬到了城市的外部地区，使内城变成了贫穷地区和贫民窟
，在其附近，没 有工作机会，因而造成了大量的失业人口。
还有一种观点是从生活设施方面切入的。贫民窟被认为是建造在土地价值很低的地
区，如：洪水区、塌方地区和其他条件不利的地区。这样的地区开发价值不高，因此易
为人所忽略，却 被穷人所利用。
有一种观点认为税收与贫民窟的形成有关。地方政府的税收是按地域收集的，有较
好的税收，自然花费在地方公共设施建设上的费用就相对较高，从而更增加了不平等的
程度。
在贫民窟所在的地方，由于地方政府根本没有税收基础，因此也就没有资金进行建
设维护基础设施和其他服务，造成所有的系统每况愈下，进一步影响了居民的居住条件
，创造了更为深 刻的贫民窟。
最后介绍的一种观点可能会让很多人感到震惊，规划和规划局本身，就是贫民窟的
制造者，尤其是当规划是根据排外主义的功能分区来做的。所谓的功能分区，尤其是表
面的功能分区， 内在阶层分区，造成了主要等级之间空间分离。
大家都知道，为防止穷困人口在富人居住区建造房屋，防止非正规收入人员进入富
人的生活区域，就要制定地方的法律和法规，诸如那些以家庭为基础的生意，如养鸡和
集市，在世界上 大部分富裕城市都是被禁止的。在中国实际也一样，城管就是做这个
事情的。
所以，世界各地广受好评的中产阶级，也会试图通过选举和民主，来排除不符合他
们利益的事物，而地方民主更加助长了这种状态，加剧了贫民窟的出现和形成。
当然，还有一种较为特殊的情况，也会助长贫民窟的出现，这就是政策。在某些权
威主义国家，政策失误导致的问题是很明显的。在理论界，我们将之称为是改革主义的
灾难。贫民窟在 政治上，从来就不是一个受欢迎的提法，虽然它已经客观存在了几百
年，但似乎人人都想回避它。
正是因为这个原因，在政治上对贫民窟这个概念反其道而行之的操作，就有了新的
政治意义。也就是说，总有人为了获取某种政治利益，而希望在贫民窟这个问题上做做
文章，以获得政 治成就。
遗憾的是，应该指出的是改革主义在贫民窟这个问题上，似乎还从来没有成功过。
早期的改革者，曾经尝试过改善贫民窟的基本状况，但结果往往更糟。在狄更斯的时代
，破旧的房屋， 几乎与街道一样危险和肮脏，监狱的情况甚至更恶劣。
这些都是来自于狄更斯小说的描述。在那个时代，几乎所有清除贫民窟的早期尝试
和样板住宅的建造，都仅仅是在迫使穷人离开原来的场所，结果却更加恶化了他们的居
住条件。
举个例子来说：1850年的第一座模板性住宅（犹如北京前三门的建筑）建在纽约，
在纽约的房间内部没有采光，除了从窗户进来的外面房间的光，这种模板式的房屋很快
成为盗贼和妓女 们蜂拥而至的场所。19世纪晚期，曾被许多公共机构效仿的PEABODY模
范住宅也只有最低标准的采光、通风和排水设备。建筑物间的狭小庭院只是过道，禁止
儿童玩耍。
联合国的报告指出，由于没有考虑贫困社区的真正需求，规划者把他们自己的理念
强加在原本恰当、便利的环境上。这种失败几乎成了整个现代化社区的通病。这方面有
一个很好的例子 ，20世纪随着现代化的进程，包豪斯建筑学派的工业式建筑和勒·柯
布希耶的高层住宅设计，使设备齐全被花园环绕的高层住宅建造了起来。
但带有讽刺意味的是，这些出自名人之手、条件不断恶化的公共高层住宅，现在已
经被世界上的许多城市认定为新的贫民窟。
样板住宅的灾难，在中国其实也是一样，北京前三门就是一例。
产业发展与贫困的关系
贫困和贫民窟问题在很大程度上与产业发展存在着密切的联系。虽然贫困和贫民窟
并不仅仅是由于产业发展的原因造成的。社会的问题，治安的恶化，还有诸如此类的非
常多的问题，都 导致了贫困现象的发生，而且这里边有主观因素，也有客观因素。
所有这些问题，都是相关的专家学者研究的主题和范围，不停地、不断地出现各种
各样的报告，有新的观点产生。很多有价值的研究结论，都开拓了我们的眼界，展示了
贫困和贫民窟问 题的复杂性和广泛性。
在这里我们重点要研究和讨论的主要是产业的发展与贫苦和贫民窟的关系。在这方
面有如下的一些应予以关注的重点问题。
首先是产业中的生产力问题，生产力并非人人都可拥有。中产阶级和受过良好教育
的人拥有比贫困人口更佳的生产力。这意味着拥有更高级生产力的这部分人口，可以将
财富，从城市贫 民手中夺到自己手中。如果超脱意识形态来看这个问题，阶层之间的
财富转移的确是存在的，这是由于生产力决定的。
我们也可以看到，在现代知识经济的时代，得以在知识的海洋中畅游的都是学历很
高、有过良好教育背景、能力比较强的一部分人口。而他们所在的知识经济的领域，也
是积聚财富最多 的领域。
大量的财富、资本，实际并不是用到蓝领工人最多的产业当中，而是更多的积聚到
知识经济和知识含量比较多的产业和组织当中。比如：通讯，电信行业所积聚的资本，
就远远超过普通 的蓝领行业，比如：汽车制造业、钢铁行业等等。
第二，产业转移的速度加快。产业转移是在全球化背景下提速的。事实上，产业自
从诞生以后，就是在不停地进行迁移的。因为产业的形成和产业的效率，以及投资者追
求利润回报的因 素都要考虑。使得企业的经营者无法回避降低成本这个问题。
在这种情况下，将企业迁来迁去，从东迁到西，从东迁到北，是不可避免的。因为
很多情况下，只有在降低了成本之后，企业的利润才能得到提升。这些因素都导致了产
业的转移。
那么，在全球化的背景之下，最值得我们注意的问题是，产业转移的速度被大大提
高了。而且这种产业的转移并非是在一个国家之内产生的，大量的产业转移活动往往是
跨境的，跨国的 ，使得产业转移的空间有了极大的提高，转移变得更为容易了。
大家可以设想一下，如果一个地区原本积聚了一大批的某一行业的大量企业组织，
当企业家或者追求利润的其他人，如投资者等等，发现如果将企业迁移到别的地方生产
，成本可以变得 更低的话，那么这样的一大批企业就会从某一个产业积聚区转移到另
外的一个新的产业积聚区。原有的产业积聚区内就会因为大量的企业迁走，大量就业机
会的失去而陷入没落。
这种情况在我们这个地球上是不停地反复出现的。比如说美国的底特律，由于城市
经营成本、商务成本的不断上升，产业竞争的激烈，汽车制造业向全球逐渐做更大范围
的分布。最终， 底特律这个曾经辉煌一时的城市，从一个现代化的标志性城市，迅速
地没落了。
第三，各种各样的城市门槛也会加剧贫困。每个城市都有各自的城市门槛，中产阶
级由于自身的知识水平的提高，以及社会民主化成分的提升，更会利用某些合法的手段
来提升城市的门 槛，使得贫困人口在这些门槛面前束手无策，只能龟缩一隅。
这些城市门槛有的是以法律、法规的形式体现出来的。比如说很多城市对于城市的
非正规经济部门就采取了异常敌视的态度。一些小的非正规经营部门，比如卖鸡蛋的，
自由市场等等在 很多城市就成为公共力量的打击对象。
实际上根据联合国组织的种种统计，在很多国家，60%的就业机会是在非正规的经
济部门当中存在的。正规部门所能提供的就业机会是相对有限的。而城市门槛的提升，
使得非正规经济部 门遭遇了严重的创伤。在这种情况下就业机会大大的失去，导致人
口走向贫困以及贫困的聚集地：贫民窟。
第四，工业活动的脆弱性。在很多城市招商引资的过程中，城市对于产业的期待是
最为明显的。一家企业被成功地招商引资到了自己的城市，大家都会表现得欢天喜地。
这是招商引资的 巨大成功。
的确，如果我们渲染性的使用各种数字的话，那么我们还会看到更多有关这家企业
的种种的表象而非内在。这些表象总是令人高兴的，比如他会有多少、多少人数的就业
，未来会有多少 、多少数额的产值。
令人遗憾的是，工业活动的脆弱总是超乎人们的想象的，甚至很少有人愿意仔细的
去审视工业活动的脆弱性。在全球化的今天，在大量竞争可以转瞬来到你面前的今天，
实际上产业繁荣 是最具有泡沫色彩的繁荣，当你愿意正视这一点的时候尤其如此。
一个简单的事实是，市场竞争加快了产业的整合，倒闭与失业总是与产业的整合相
关的。对于企业来说，对于产品来说，他的生命在相当长的时间里面都是可持续的。但
是产业组织并非 是那么容易持续的，而是可以加以整合的，可以消失的。产业繁荣在
很多人的印象中，并非是建立在整体产业的基础之上，而是建立在产业组织的基础之上
，这就是泡沫的由来和危险所在。
在我们这个世界，很多城市当局对这样一个基本的问题并非总是有清楚了解的，在
他们的潜意识当中，总是以那种看得见的、摸得着的、表面上存在的产业组织这类东西
来代替更深刻、 更内在的产业界的整体上的繁荣。因此种种的失误加剧了贫困，以及
贫民窟的存在。
最后，国家的退却。国家的退却在世界范围内普遍的存在。自从我们这个世界开始
倡导自由市场，开始用自由主义的经济模式来逐渐代替更具有凯恩斯色彩的模式开始，
国家的退却就已 经是不可避免的。
这种国家的退却在世界范围内广泛的存在，社会福利遭到了侵蚀。各种原本应该由
国家所承担的工作，被以种种的借口转化成为由市场、由企业来负责。
在中国，我们同样可以看到国家的退却，同样的存在，大量的国有企业被关闭，大
量的工人被以很小的代价打发到了社会，由社会来负担，我相信在未来有关这方面的问
题将会得到更为 透彻的讨论。政府所主导的企业家、经济学者众口一词的向社会甩包
袱的时代，种下了种种恶果，其问题在今后一定会得到更为客观的讨论。
城市寻求产业发展的警号
有关产业与贫困，可讨论的事情和问题非常多，在这里只讲两个对中国有重要意义
的警号。
第一个警号是，对于制造业的热衷应该适当降温，尤其是在中国的大型城市。制造
业的产值规模大，对政府官员有吸引力，尤其是在做大做强的旗号下，这种吸引力有时
是不可抗拒的。 不过，要命的是，制造业的发展会带来前面所说的泡沫化的产业繁荣
。其后果可能就是贫困和贫民窟的存在。
第二个警号是，政府必须注重对小体量经济，甚至是非正规经济部门的辅助和生存
环境的塑造。我们要为个体户保留生存空间，过去是如此，今后也是如此。这个社会总
有人需要在非正 规的经济部门谋生，总有人需要做做小生意，因此小体量经济模式，
是一个城市所必须的零件组成，决不能让其消失！ |
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