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发帖数: 61690 | 1 “目前而言，既不科学也不合法” “以地养老”前景不明
本报记者 王晓慧 北京报道
随着新城镇化建设的加速，很多农村遗存了大量废弃宅基地、危旧房屋以及耕地。
为此，各地纷纷借此探索“以地养老”模式。
记者粗略统计，自5月份浙江首次试水“以地养老”以来，济南、河北、陕西等多
地纷纷效仿。目前，主要形式是通过流转老年人承包地使其获得一定的财产收入，并在
保持其宅基地所有权、使用权归属不变的前提下，通过村集体或合作社流转使用权用于
资源开发利用，收益归老年人所有。
但是，农村的养老方式跟城市不同，宅基地以及土地均归集体所有。对此，国研中
心农村经济研究部主任秦中春12月4日接受《华夏时报》记者采访时强调：“以地养老
虽然是农村养老的一个思路，但就目前而言，既不科学也不合法。”农业部官员近日则
频繁表态，纠正土地流转误区：遏制非粮化、严禁非农化。
“以地养老”难题
城里“以房养老”，农村“以地养老”，这看起来貌似合理的逻辑，却存在着诸多
的法律问题。
目前，中国人口老龄化的速度居世界首位，其中，农村养老问题已成为当前一个不
容忽视的社会问题。粗略统计，我国农村老人的养老方式主要有三种：社会保险养老(
新农保)、家庭养老和土地养老，但以每人每月55元为起点的新型农村养老保险保障水
平偏低，同时由于生育率的降低和城镇化的影响，后两者的养老功能也在被逐渐弱化。
“我是最早进城打工的那批农民工，多年积蓄盖了一套房，除此之外，只有那几亩
地是属于自己，但现在根本干不动了；所以，直接交给集体统一流转，每月可以领到
170元的养老金，听说还要上调。”来京看孙子的71岁福建老人杨福田告诉记者。
1992年，由于政策鼓励，大量农民工进城，45岁以下甚至更年长的农民大都加入到
了这个队伍，如今匡算下来，已有大部分农民工进入老龄，根本无力进行土地耕种。
“随着新城镇化以及农民工进城人数的增多，农村出现了大量闲置土地，加之国家
一直力促工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，土地流转有利于大型机械作
业；因此，以承包地流转的方式进行养老不失为一种方式，但不具备普遍性。”12月4
日，炜衡律师(集团)中国土地开发与流转法律研究中心副主任贾国昌接受《华夏时报》
记者采访时表示，目前看，农民的宅基地和耕地均归集体所有，流转主体仅限本集体的
村民之间，如果村委会将流转的土地建成养老机构，本村村民可以享用，但对外经营的
话依然不受法律保护。
据记者了解，目前“以地养老”的形式，大都是村民将土地交给村委会，村里则集
中建设带有配套服务设施的农村老年公寓；但仍不乏有对外经营的情况。
另外，“以地养老”的养老模式虽已逐渐清晰，但给付的养老金标准又该如何定夺？
据记者了解，部分实施“以地养老”的地区均按比转租价格高一些的价格进行给付
，但贾国昌担心，几年一签订的协议方式以及固定的给付额度根本无法规避通胀等问题
带来的风险。
民间资本何去何从
当土地可以流转，民间资本早已垂涎三尺。
据记者了解，部分地区已经开始引导农村土地进行合理有效流转，鼓励农民把部分
耕地流转出来，然后当地再通过招商引资，实行“公司＋基地＋农户”或“订单农业”
模式，将分散的土地逐步向产业化龙头企业、种养大户集中，从而实现规模经营，也就
是农民将土地使用权转为收益权。
“这种民间资本介入的方式已经出现，但以此作为‘以地养老’的法律空白很多，
即便运营过程中不会遇到什么问题，一旦遇到占地等事件，纠纷就会随之而来。”贾国
昌强调，国土资源部明确规定，土地补偿费主要用于被承包土地的农户，对于外村承包
人及相关的民间资本没有明确规定，从实际发生的案例来看，每个地方的标准不同，都
有自由裁量权，这样就会产生信息不透明等问题，由此引发的村官私吞征地款的案例也
是屡见不鲜，此形式“以地养老”的可持续性受到挑战。
目前，因民间资本介入而造成的占地纠纷已占土地流转案例的两成左右，数量飞速
上涨。
而站在被承包方的角度，如果采取此方式进行“以地养老”，由于没有明文规定，
损失也是显而易见的。不过，贾国昌同时表示，《不动产登记条例》近期将呼之欲出，
土地确权后就可以将这种权利更大地发挥和行使，自由流转交易将会有法可依，届时，
各方的民间资本将会着重发力抢占这一领域，有利于进一步探索“以地养老”的养老模
式。
对此，社科院社会政策研究中心秘书长唐钧表示：“‘以地养老’的养老思路不错
，确权后，农民可选择的养老方式将会更多，甚至可以将宅基地、耕地转让后进城市里
买房养老。” | X*******G
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