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发帖数: 8912 | 1 导语：近日，据《中国经营报》报道，北京周口店再现“香河式圈地”，当地政府以土
地流转的名义，行征地之实，令农民的利益受到极大损害。有关专家指出，当前我国的
城市化已经成为最大的“国进民退”。那么，城市化是怎样引发“国进民退”的？
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集体土地和国有土地不能同地同权，导致城市化成为“国进民退”
集体土地和国有土地“同地不同权”，农民在城市化过程中处于弱势
中国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式：城市的土地属于国家
所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅
基地和自留地、自留山也属于集体所有。这二者同属于土地公有制，但其所有者的土地
权力却相差很大。
一般说来，城市土地所享有的权利比农村土地要多和更充分：虽然城市土地属于国有，
但居民的房产私有权已经被法律确认。相比之下，农村土地虽被法律认定为归“集体所
有”，但“集体”是哪一级，法律规定得较为含糊。既然没有明确农民的土地产权主体
地位，他们就不是法律意义上的“卖家”，就没有决定卖与不卖的权力。
而随着农村集体经济的不复存在，农村县、乡(镇)、村的基层政权组织成了事实上的土
地产权所有者。现实中经常出现土地在农民不知情时被村干部出卖、农村土地被肆意侵
占的情况，而农民却很难得到合理的经济赔偿，很难公正地享有土体权利。
高额极差地租被地方政府揽入囊中，令城市化成为“国进民退”
相对于农民在土地权力中的弱势，地方政府却处于非常强势的地位。在现行制度下，农
地只有通过政府征用变为国有土地才可进入土地一级市场进行出让，而在出让环节，政
府作为唯一的供应者，也处于绝对垄断地位。这种绝对强势的地位令土地增值收益全被
地方政府占有，被征地农民仅以土地产值为依据，获得补偿。
经济学家吴敬琏曾表示，按照当前的“产值倍数法”进行补偿，政府征用农地最高补偿
标准只能是该土地农业产值的30倍，而很多地方补偿标准不过是农业年产值的10倍左右
。按照吴敬琏的研究数据，近十几年来，各级地方政府通过“低价征地、高价卖出”,
农民向政府转移的价值总额，据说高达20万亿元—30万亿元。“国进民退”的规模之大
,令人震惊。
以福建为例，按照《福建省人民政府关于统一全省耕地年产值和征地补偿标准的通知》
，一等农田产值被划为每亩1600元，征地补偿按该耕地年产值的25倍合并计算，一等地
征地补偿仅为4万元每亩左右。而福建省某中型城市2009年土地出让价格可以达到20-30
万元/亩，若经过二、三级市场的再转让，土地价格可达到百万元每亩以上，农民集体
所获得的征地补偿只是土地增值收益的几十分之一。
这种绝对强势的地位令土地增值收益全被地方政府占有，被征地农民仅以土地产值为依
据，获得补偿。
增减倒挂、以租代征和地票制度，这些都是“国进民退”的“伪装”
增减倒挂、以租代征都是以极不合理的补偿从农民手中拿走土地
据中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》中指出，未来20年，中国将以每年
2000万人的速度，实现农民向市民的转变。然而如果现行制度没有改变，这四亿人口身
份变迁的背后，将是农民利益的隐性牺牲。
2006年4月，国土部将山东、天津、江苏、湖北、四川五省市列为被城乡建设用地增减
挂钩第一批试点。至2009年又陆续批准了19个试点省市。该政策下，若农村整理复垦建
设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。这就让地方政府有机会把手伸
向农民的宅基地，让农民“被上楼”以获得高额极差利润。
而“以租代征”则是更为常见的侵占农民土地利益的手段。《土地管理法》第43条和第
63条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地
”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。而“
以租代征”则是以租赁农民土地的名义，行征地之实，既规避了国有土地指标的申请，
又可逃避相关征地补偿和人员安置问题。
重庆等地的所谓“地票”制度创新，仍是政府廉价剥夺农民土地
2008年重庆首创地票制度并付诸实验。所谓“地票”，简单来说就是指农村集体建设用
地的流转指标。农民将腾退出来的宅基地等集体建设用地指标，拿到农村土地交易所，
由企业竞拍获得。此政策被认为让农民参与了土地增值收益的分配，并且盘活了农村闲
置和废弃集体建设用地。
但是十一届全国政协常委、经济委员会副主任委员胡德平认为，“地票”制度表面上是
对农村土地经营权、使用权、受益权的交易，但内里则是对土地所有权的交易。农民在
将“地票”拍卖出去后，即被切断了与土地的产权联系。但“地票”的起拍价是经营权
、使用权、受益权的价格而定，而不是按照所有权的价格而定，仍然使用不合理的价格
占有了农民的土地利益。
“以租代征”则是以租赁农民土地的名义，行征地之实，既规避了国有土地指标的申请
，又可逃避相关征地补偿和人员安置问题。
城市化引发的“国进民退”带来失业人群和土地资源浪费等社会问题
城市化引发的“国进民退”可能催生大量失业群体，制造社会不安定因素
城市化国进民退是以获得土地极差利益为优先，人为裁撤合并行政村，让农民“被上楼
”，进而转变农民身份。但没有考虑到失地农民变换身份为市民后，能否获得与身份相
适应的非农就业。那些失去了土地又未找到新就业渠道的农民，会积聚成社会不安定因
素。
中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军认为，发展中国家城市化的历程大多是“
空间平移贫困”，将国家分散的贫困农民集中到城市贫民窟。同样是出于高速城市化进
程中的发展中国家，印度34%的无地农民被转移到了城市贫民窟中，以此来推进城市化
的数据假象。
农村土地征用的低成本，助长了城市对土地的无效利用
人为的农村土地低价，助长了土地更为粗放利用的投资方式，刺激了对土地的无效利用
。城市建设者一味强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用，这导
致了土地密集型城市建设中，大量土地资源被浪费。调查显示，目前城市被征用土地中
有43%闲置。
要扭转地方政府这种低价征地、高价拍地、获得高额极差收益的现状，必须推动集体土
地和国有土地的同地同权，在确定农民土地所有权的前提下，允许土地自由流转集中，
让农民真正参与到土地增值收益的分成中，得到合理的土地回报。
（网易财经独家稿件，转载请注明出处） | T******y
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