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Military版 - 新京报:土地问题已占全部农村群体性事件65%
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http://www.sina.com.cn 2010年11月05日02:21 新京报
● 李昌平:农村不大拆大建怎么发展?
● 于建嵘:圈地是城市对农村的掠夺
● 郑风田:农民宅基地不是“唐僧肉”
【访谈】近日,在全国开展的拆村运动引起社会极大关注。这场拆村运动的政策背
景是,国土资源部2006年推行的“城乡建设用地增减挂钩”试点。随着这一政策推出,
地方上违背民意的强拆在日益增多,曲解政策现象时有发生,地方的土地财政冲动愈发
高涨。
本报邀请三位农村专家于建嵘、郑风田和李昌平,详细剖析诸多违规现象的深层根
源。专家形成一致观点,问题不在政策本身。他们分别认为,财政体制缺陷不能保证地
方政府为民服务、宅基地财产权的不明确、宅基地未能按市场化流转等问题的存在,最
后导致农民土地权益被剥夺。
圈地是城市对农村掠夺
于建嵘表示,土地纠纷已成影响农村社会稳定首要问题
农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民权,这一本质性问题。如果不限
制某些官员在征地时拥有的无限权力,很难从根本上解决问题。
征地拿走差价2万亿
新京报:当前以各种名义圈走农民宅基地,换取城市建设用地指标的现象,你怎么
看?
于建嵘:可以看成是,城市对农村的又一次掠夺。
新京报:据我们调查,有些地方在劝说农民上楼,但也有采取强制手段的。
于建嵘:由于利益冲动,很多地方都把侵占农民土地作为获取利益和政绩的重要手
段。有资料显示,近20年来,农民被征地约1亿亩,获得的征地补偿费与市场价的差价
约为2万亿元。
改革开放以来,至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地,他们有的成为城市居
民,但还有近一半没有工作,没有保障,引起纠纷。
新京报:土地纠纷的形式有哪些?
于建嵘:一是不经农民同意强迫征地,二是补偿过低,三是即使补偿低还发不到农
民手中,四是补偿款被贪污挪用。
因土地产生的还有其他纠纷,但主要还是因征地和占地引发。
新京报:土地纠纷带来了什么样的后果?
于建嵘:影响社会稳定。土地问题已占全部农村群体性事件的65%,已成农业税取
消后,影响农村社会稳定和发展的首要问题和焦点问题。
土地是农民的生存保障,而且土地问题涉及巨额经济利益,也就决定土地争议,更
具有对抗性和持久性。
沿海地区纠纷突出
新京报:土地问题这个新的焦点,有什么特征?
于建嵘:我在社科院就此做过专题研究,是社科院农村发展研究所国家社科基金课
题组和国家软科学重大项目课题组联合做的。
首先是,冲突的当事方和以前不一样了。以控告方来说,在抗税的时候,没有一个
村级组织参加抗争,都是农民自发进行抗争。现在,村民联名仍然是最为主要的形式,
不过一些村级组织已成为了重要的控告方。
这主要是由于一些非法征地等争议中,有的村级组织与农民的利益表现一致,村级
组织有可能成为维权主体。
新京报:那被控告的一方呢?
于建嵘:也有很大变化,在农民税费争议中,被告方主要集中在乡村两级组织。其
中乡镇政府是最主要的被告,市县很少成为被告主体。但在土地问题上,农民的控告对
象已到了县、市、省,甚至到了国土资源部。这是过去没有的。
新京报:据你们的调查,哪些地方的土地纠纷更严重?
于建嵘:主要在沿海发达地区,浙江、山东、广东、福建等地比较突出。这些地方
农民,主要的控告对象是县、市政府,争议多是围绕征地展开。
而在中部地区的安徽、河南等地,控告的对象主要是乡镇及村级组织,争议也是围
绕侵犯农民土地承包权展开,比如土地分配不公等。
新京报:农民因为土地维权的主动性,与以前有什么变化?
于建嵘:农民抗税最重要的一个方式就是让政府找不到人,但失去土地的农民会主
动走到你面前。
农民维权方式升级
新京报:你们的研究方式是通过与农税时期的比较得出的,现在的冲突激烈程度与
以前比如何?
于建嵘:激烈多了。在税费争议时代,最主要的抗争方式也就是上访、相互宣传等
,但在土地纠纷中,农民动辄就到县、市政府部门门口或被征土地上静坐、游行示威甚
至到高速公路、铁路上静坐。
冲突变得激烈,与警察的冲突也时有发生。农民抗税时,中央是明文规定禁止使用
警力的。但在土地纠纷中,我们看到经常有地方政府动用警力对付抗争的农民。
新京报:看到过你提的一个说法,说现在农民维权是“以法抗争”,为什么提的是
“以法”而不是“依法”?
于建嵘:这个我专门写过文章,“以法抗争”是美国加州大学伯克利分校欧博文教
授提出的,“依法抗争”是香港中文大学李连江教授提出的。
“以法”是直接意义上的以法律为抗争武器,“依法”是间接意义上的以法律为抗
争依据。“以法抗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主,诉诸“立法者”为辅;“依
法抗争”则是抗争者诉诸“立法者”为主,直接挑战抗争对象为辅,甚至避免直接挑战
抗争对象。
在“以法抗争”中,抗争者更多地以自身为实现抗争目标的主体;而在“依法抗争
”中,更多地以立法者为实现抗争目标的主体。
新京报:在土地维权中,农民的主要诉求是什么?
于建嵘:还是利益,只是要钱,不是要权。
土地制度侵蚀民权
新京报:但城镇化是必然趋势,如何在城镇化与农民利益之间,达到一个平衡呢?
于建嵘:执政者和专家学者,都在寻找农民失地、失业问题的解决方案。
主要措施有两个方面,第一就是要求国家权力机关加强征地管理,严格控制征地规
模,禁止随意修改规划。第二是改进补偿方式,增加补偿,妥善安排好农民生计等。
这两个方案也存在问题。
新京报:什么问题?
于建嵘:这些措施,没有认识清农村土地制度中存在着政府的行政权力强制侵蚀民
权,这一本质性问题。如果不限制某些官员在征地时拥有的无限权力,很难从根本上解
决问题。
李昌平表示,政府不应在农村拆建中作为经纪人,而地方财政喂不饱诱发牟利冲动
,应从财政体制入手让政府为民服务
现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花,而土地收益成为基层政府主要财政来源,所
以就要以地生财。
拆与建,必经之路
新京报:你在前几年就提出新农村建设应该大拆大建,你为什么那么说?
李昌平:我们要发展城市化,要搞新农村建设,当然要盘土地。土地整合后,城镇
发展得快,农村也发展得快,这个是必经之路。
新京报:你怎么会有这个想法?
李昌平:上世纪80年代,我还是乡镇党委书记,开始从事村与村换地,中心村和边
远村之间换地,节约出来土地办厂,这样乡镇企业才发展起来,并逐步形成小城镇格局
。随后我也形成了这个概念。
新京报:但很多专家认为不该大拆大建。
李昌平:我认为,该拆的拆,该建的建。中国要把9亿农民变成只有两三亿农民,
要把几百万个自然村变成八九万个中心村,不拆不建怎么可能。这种情况下,我们怎么
搞公共服务,怎么搞城乡一体化。
政府不该借拆挣钱
新京报:但一些地方政府为推动城市化进行强拆。那是否说明你的想法有问题?
李昌平:我认为拆建的总体思路、方向是对的,但一些做法错了。
新京报:哪儿错了?
李昌平:在城市发展、农村发展中,政府不应该成为经纪人。政府要在这里挣钱,
肯定就会产生很多矛盾。
新京报:什么样的矛盾?
李昌平:比如诸城,政府为挣钱,搞房地产开发,开发商为了挣钱,什么事都干得
出来。所以只要政府想在这里面挣钱,肯定会出现利益分配问题,就会跟农民产生矛盾。
新京报:政府应该扮演什么角色?
李昌平:政府只是服务者角色,不能去挣钱,在农村土地整理过程中,关键是政府
角色的定位。我曾写过一篇文章题目叫“政府下海,农民上楼”,就是批评政府当经纪
人,不就跟官员下海一样了。
财政体制缺陷成症结
新京报:你在农村调研中,有政府甘心扮演服务者角色吗?
李昌平:我曾去吉林德惠市调研,当地政府只为农民服务,没有挣钱,还贴钱,农
民集中居住后节约出很多土地,建了养殖小区,并实现农业机械化耕作,农民非常满意。
新京报:政府老贴钱,发展能长久维持吗?
李昌平:肯定不能,老贴钱,谁还去做呢?这就是中国现在的矛盾,如果基层政府
成了经纪人,可能啥事都能做,但也可能啥事都做成坏事;而不挣钱,基层政府又没积
极性,啥事都不做。
新京报:症结在哪儿?
李昌平:财政体制的问题。如果乡镇都有钱花,那可能就不做经纪人,就去做服务
了。现在整个财政体制把乡镇搞得没钱花,而土地收益成为基层政府主要财政来源,所
以就要以地生财。
新京报:那么国土部的“城乡建设用地增减挂钩”政策本身也没有问题?
李昌平:不是占地或者增减挂钩有什么错误。增减挂钩没错误,应该说增减挂钩出
台后,我们更应该把这个事做好。现在相反的做不好,就是因为政府的行为变了,变成
了经纪人。
新京报:应该怎么解决?
李昌平:现在中央要研究的就是这个问题,要把政府的定位定准。中央财政要给地
方财政一定的保证,那才能让基层政府定位在服务者角色,土地整理才能做好。
庭院经济非改不可
新京报:有专家认为,让农民“上楼”会对庭院经济、家庭养殖等带来不便,你认
为呢?
李昌平:集约土地,这是趋势。以后农民家家户户种地将会改变,吉林德惠现在只
有5%-10%的人在种地。他们建了现代养殖园,家庭养殖也根本不存在。
新京报:是因为庭院经济将不被社会所需要?
李昌平:农民也是人,也需要有个人畜分家的居住环境。10年前60%的农户还养猪
,现在是只有20%的人在养猪。这就是变化,我估计再过10年,80%的人都不种地了。便
于机械化耕种的平原地区,就不会家家户户去种了。
新京报:你认为现有的农村体制将要改变?
李昌平:可以这么理解。1985年开始,农民进城打工越来越多。所以说小岗村联产
承包责任制的作用到1985年就已经没作用了。
新京报:你认为农村奔小康应该怎么做?
李昌平:应该增强集体功能,加强农民共同体的建设,可以搞社区建设和治理。
新京报:以前的人民公社就是集体经济,最后农民的积极性并不高,现在这么做,
不是开历史倒车?
李昌平:这个说法纯粹是一派胡言。邓小平1992年的讲话,说农村有两次飞跃。第
一次飞跃是把农民从人民公社里解放出来,解决温饱问题,第二次飞跃是搞集体经济,
搞合作经济。
一家一户的农业是最原始最落后的农业,朝合作经济、集体经济的方向走是前进。
节余土地收益归民
新京报:但为什么现在一些农民不愿意“上楼”,也不愿意交出自己的宅基地?
李昌平:这个问题分两方面讲。一是农民内部,各家各户宅基地大小不一,所以矛
盾大,拆迁不顺利。二是政府压缩农村宅基地后,收益分配没让农民参与。
新京报:这个问题该怎么解决?
李昌平:压缩出来的地依然应归农民,政府不参与分配,由农民自己来分配,这样
问题就解决了。
新京报:怎么才能引导或规范地方政府多顾及农民利益?
李昌平:中央要让地方政府吃饱,要让地方政府变成公共服务者,而不是让地方政
府成为企业。中央要用服务性的政府指标去考核地方政府。
农民宅基地不是唐僧肉
郑风田认为应遵循农民自愿原则,为宅基地确权以市场化流转
中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权,同时,积极试点,探
索宅基地进入市场的流转办法,确保农民土地权益不受侵犯。
一些地方只占地不复垦
新京报:目前一轮“农民集中居住”、“宅基地换房子”的举动,有人称为新圈地
运动,你认为呢?
郑风田:当然是,不管以什么名目,其核心都是在侵吞农民的宅基地权益,都应该
打住,毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。
新京报:这场圈地运动的动力是什么?
郑风田:核心的原因很简单,就是城市建设用地指标紧缺,耕地的18亿亩红线又不
能突破,于是都打起宅基地的主意。
新京报:据你们调研,“农民集中居住”这种做法始于何时何地?
郑风田:始于江苏,2001年前后,苏州、无锡等地富裕乡镇出现农民集中居住试验
,当时是为了改善农村居住环境。后来江苏全省推广。此后,随着“新农村建设”,全
国很多地方都有类似做法。
新京报:你如何看待国土部的“增减挂钩”政策?
郑风田:这本来是为增加耕地的一项积极措施,但在操作中,由于政策漏洞,农民
宅基地权益变相被侵害。
新京报:政策存有什么漏洞?
郑风田:本该是先复垦,再占地。但由于政策允许先占地,三年内复垦归还,导致
了很多地方只顾占地,不按时复垦归还。
新京报:各地执行时还存在哪些问题?
郑风田:有的擅自扩大试点范围,有的违规跨县域调指标等,大多违反规定的最终
指向都是农民宅基地。
“已出现上楼致穷”
新京报:就农民集中居住而言,是利大还是弊大?
郑风田:这个是需要仔细分析的,就我国目前的现状来说,强制推进集中居住违背
了经济发展的一般规律。世界银行研究指出,人均GDP小于500美元时,农民以分散的自
给自足经营土地为主,当人均GDP大于1000美元时,农民土地的商业运作和市场价值才
能开发体现出来。
新京报:现在我国农民是否合适集中居住?
郑风田:目前,我国庭院经济和家庭畜养还是重要收入来源,如果强行推进农民集
中居住,就会妨碍农民的生产生活。
新京报:会影响农民收入?
郑风田:是的,农民住上公寓楼,收入会减少,支出却在增加,水要买,菜要买,
不少地方都出现了农民“上楼致穷”的现象。
地方不执行中央文件
新京报:现在农村居住分散,形成很多空心村,集中居住可以节约土地,这不是好
事吗?
郑风田:这要因地制宜,根据经济发展情况,尊重农民意愿。
新京报:现在城市用地紧张,农村节余的土地与城市进行增减挂钩,这是否合理?
郑风田:这应该通过市场的方式来解决,而不是简单挂钩。
新京报:你认为这是土地收益归谁的问题?
郑风田:长久以来,在民间就一直有宅基地继承的传统。某些地方仅仅支付房屋拆
迁补偿收回农民的宅基地,造成了对农民土地财产权的严重侵害。
新京报:事实是农民一搬走,宅基地收益归了政府。
郑风田:我们要弄清楚一个问题,就是这里采取的是“置换”,而不是征地,大家
是通过置换让自己住得紧凑些,自己做了付出才有了节余的土地。
新京报:现行政策对农民权益有无明确规定?
郑风田:有,2010年的中央一号文件就明确规定:“有序开展农村土地整治,城乡
建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内,周转指标纳入年度土地利用计划统一管理
,农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有,确保城乡建设用地总规模不
突破,确保复垦耕地质量,确保维护农民利益。”
新京报:为什么中央文件无法保护农民权益?
郑风田:关键是地方不执行,而农民又不熟悉文件,这样在信息不对称的状况下,
吃亏的是农民。
宅基地补偿普遍不足
新京报:现在各地的 “集中居住”等做法中,普遍存在什么问题?
郑风田:普遍存在着地方政府对宅基地补偿不足。
新京报:具体怎么表现?
郑风田:主要表现在:一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿,对超
出的面积仅仅按成本价补偿,有的甚至不给予补偿;二是对宅基地不给予补偿,或只给
予“合法确认”面积补偿;三是安置房一般还是集体土地产权证,不能直接上市交易,
如果要变为可上市交易的房产,还必须补缴一部分土地出让金;四是补偿标准偏低,农
民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比,与土地拍卖出让的价格相比,差距悬殊。
新京报:该怎么解决?
郑风田:从国家角度,中央有关部门应该尽快明确和赋予农民宅基地以完整的物权
,给农民发放统一的、具有法律效力的宅基地证书,同时,积极试点,探索宅基地进入
市场的流转办法,确保农民土地权益不受侵犯。
“圈地风刹不住”
新京报:圈地情况能否遏止?
郑风田:肯定会有增无减,现在又提出小城镇化,必然又要占用土地,占补平衡、
增减挂钩不会结束。
新京报:该如何保证农民利益?
郑风田:在宅基地腾退时土地收益要保证,农民上楼后要解决他们的生计问题,现
在很多政府都不解决,顶多给上个社保,也不承诺就业。政府可以引进项目,给农民创
造就业机会,他们也不必进城打工。
新京报:有些地方提出“宅基地换保障”,你怎么看待这个提法?
郑风田:这不合理,享受社保是每个公民的权利,不能以牺牲宅基地为前提。不明
白的还以为农民真的得到好处占到便宜了。
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