|
|---|
|
|
|
|
|
|
j**n
发帖数: 13789 | 1 来源:财经网
“政府自己制定文件，授权给自己征收”，长沙模式饱受质疑；而征收条例难产
之由，亦在于尚无新的财政体制替代广为诟病的土地财政
长沙被指拆迁之城 3年致19人非正常死亡数十人被关押
长沙强拆非正常死亡不完全档案
服下农药甲胺磷15个小时后，2010年10月17日凌晨3时，41岁的湖南省长沙市岳麓
区靳江村村民李秋香，于市第四医院去世。此前一日，她因自家房屋被强拆，前往拆迁
指挥部索要补偿款未果，愤而在拆迁干部面前服毒。
李秋香是该村第二位因强拆而自杀者。半年前的4月26日，她的邻居、49岁的赵利
舒以同样方式死亡，服毒前曾在拆迁指挥部抗议并自残。
5月25日凌晨，在岳麓区湾镇，56岁的黄建华因不堪压力，于待拆迁的家中楼道内
自缢，并于死前留下遗书，“房屋已(被)政府抢走……所以我无路可走。”
同日下午，同样是在湾镇，73岁的尹贤春老人在与拆迁干部理论的过程中，猝死
于拆迁指挥部。
……
在这座处于新一轮拆迁潮的城市中，他们仅是其中的四例。据《财经》记者不完
全统计，2006年至今三年多，发生在长沙城区与拆迁相关的非正常死亡达17例(见前文
图表：长沙强拆非正常死亡不完全档案)。
死亡，以及更多的死亡，只是刚性拆迁逻辑传导至社会基层末梢的最坏结果。更
多的被拆迁户因上访或其他缘由，被“依法”关押、刑拘、劳教甚至判处有期徒刑。
冰冻三尺非一日之寒。从2000年起，长沙市开福区便率先摸索出一整套拆迁“五
招三十六法”，并扩散至其他各区。在此过程中，各区一批曾担任拆迁指挥职务的区级
干部被提拔、充实至市级领导岗位。
尤其是一年以前，长沙市施行棚户区改造模式，弥漫全城五区(芙蓉区、天心区、
开福区、雨花区和岳麓区)的氛围愈发紧张，这一模式为“政府直接出面，社会渠道融
资，土地拍卖收益在财政部门返还拆迁补偿安置腾地成本后，由市区两级政府均分”，
但政策依据被指“政府自己制定文件，授权给自己征收”，其合法性饱受质疑。
10月26日、27日，北京大学宪法与行政法研究中心、中国政法大学宪政研究中心
在京召开“促进《城市房屋拆迁管理条例》废旧立新学术研讨会”，其背景是《国有土
地上房屋征收与补偿条例(草案)》自今年1月征求意见以来，不见下文；而地方政府仍
借力于旧制争分夺秒强迁。新拆迁条例难产之由，在于尚无新的财政体制替代土地财政。
土地财政之弊已广为诟病，而“血拆”亦将代价沉重。建立在被拆迁者的失利与
伤痛之上的，这份以非正常死亡为名的不完全档案，成为光鲜城市悲伤的注脚。
私宅攻与防
蓝色的围挡将小区与外界隔离开来。芙蓉区东牌楼的居民们逐渐发现，征收公告
与各种广告牛皮癣布满墙壁。
居委会不再打扫卫生，垃圾站被毁，所过之处垃圾遍地，尚德街惟一的公共厕所
被推倒，已遭拆毁的房屋中处处可见便溺。在烈日的炙烤下，异味弥漫，蚊蝇飞舞。
临街的门面，不管有无证照都被迫停业，一些坚持开业的铺面时而遭到不明身份
者哄抢。不断有失守的住户房屋陆续被强拆，坚持不肯签字的住户被殴打。
一位拒签征收协议的住户收到这样一条短信：“我们非常希望你把协议签了，对
你对我们都是好事，4号后一切奖励取消，本应是你们的34728元将消失，并进入强拆程
序，无论如何是不合算的。你们绝对低估了一个小小的区政府。”
警车与司法局的执法车把守在街口，街道随处可见城管与警察。从各大机关被抽
调出的干部们，采取几个人盯一户的战术，按时到住户家“上班”，寸步不离，不乏半
夜敲门“做工作”之举。
“我看见那么多政府工作人员来我家‘家访’，就会害怕，就会发抖。”一位住
户说。
据《三湘都市报》报道，2010年4月29日上午，部分东牌楼居民赶至湖南省建设厅
反映征收问题，未果。下午3时多，一辆白色面包车赶来，以东牌楼拆迁指挥部副部长
、芙蓉区房地局局长蔡冰为首的六七人下车，蔡冰率先将居民伍坚踹倒在地，其余的人
迅速围拢，对伍坚实施群殴。
与伍坚同道而来的长沙市三十一中老校长、68岁的罗旭安上前劝架，被乱脚踢开
。罗旭安转而扑向离事发地仅4米的芙蓉区政法委某副书记，磕头请求制止，这位副书
记无动于衷。
5月1日，在九个月的紧张气氛与断水、断电等措施之后，东牌楼年逾七旬的文春
祥老人于家中病世。
紧张氛围在其他区同样弥漫。岳麓区湾镇居民张灵芝，在客厅中准备了三瓶汽油
与一个煤气罐。她位于一楼的住宅曾被拆迁人员强拆过一次，对方用灭火器向屋内喷射
，欲趁乱将这对夫妇带离房屋实施强拆，男主人拧开煤气罐才逼退对方。
包括自杀、猝死在内，长沙市各区陆续有强拆导致的非正常死亡消息传出。上文
提及的死者黄建华、李秋香去世后，因为拆迁人员与家属争抢遗体，均引发一定规模的
群体性对峙。这些对峙以死者家属获得补偿，并与区政府签署封口协议为结束。
以“征”代“拆”争议
东牌楼社区只是芙蓉区棚户区改造的一部分。作为长沙市中心的地标，平和堂商
场位于五一路商圈的钻石地段，沃尔玛、王府井[46.78 0.36%][46.78 0.36%]百货、省
人民医院近在咫尺。沿着平和堂往里走，就是著名的老街道东牌楼，不少老居民在1938
年“文夕大火”之前就已居住于此。大量陈旧、低矮的老房，掩映于繁华商圈之后，就
城市发展而言，拆迁改造势所必然，区别仅在于如何拆迁与改造。
2009年8月起，由芙蓉区政府启动的，包括东牌楼改造项目及其他五个项目在内，
该区政府希望在全区实现棚户改造和旧城改造。
芙蓉区棚改也只是全市棚改工程的一部分。长沙市政府希望，自2009年起，将用
三年时间基本完成二环线以内成片棚户区改造，改造面积约730万平方米，使6万户20万
人口的居住和生活条件得到明显改善。
全城五区范围内，一场针对私有房屋的大拆迁由此发端。不同的是，以往的“拆
”字被“征”所代替。
“拆”“征”一字之别的政策依据是，芙蓉区政府签发的《房屋征收决定》授予
其自身“征收”之权。而根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定：“拆迁房
屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”
东牌楼棚改项目征收工作指挥部公布的货币补偿价格为4563元/平方米，这个价格
只相当于同地段商品房均价的一半。“我们希望以产权调换方式就地安置。如果实在不
能就地安置，只要求补偿能够在同等地段购买相同性质和面积的房屋。”东牌楼居民称。
根据长沙市政府《关于进一步加快棚户区改造工作的通知》(长政函[2009]40号，
下称“40号文”)，住宅房屋拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权
调换。而在该项目的《房屋征收补偿安置方案实施公告》中，明确征收补偿安置方式为
货币补偿。为此，区征收指挥部拒绝了东牌楼居民提出的房屋产权调换安置方式。
也就是说，这些居民不能合理分享项目改造带来的收益，而要想保持现有的生活
水平，还必须支付额外成本。
双方分歧无法弥合。2009年9月起，原长沙市司法局办公楼成为了东牌楼项目的征
收指挥部，高音喇叭准时在清晨响起，播放着征收政策宣传，装有高音喇叭的宣传车也
开始不间断地在社区巡行。
在分段奖励等刺激措施与征收人员的“做工作”压力情况下，征收指挥部一个月
之内完成征收207户，占征收对象总数的五分之一。而拒绝签字的居民则陷入堪称惨烈
的坚守。
超级棚改公司
为保障此次棚改征收的进行，长沙市成立了市征地拆迁工作协调领导小组，由市
委书记担任顾问、市长担任组长，常务副市长、市纪委书记、市委组织部部长、市委政
法委书记、分管副市长担任副组长，成员单位包括法院、公安局、司法局、城管局、房
地局、财政局、信访局等20多个单位。
下属五区亦对应成立了城市房屋征收工作办公室，区征收办之下都启动了若干个
棚改征收项目。按照长沙市自己的测算，2009年的相关投资计划为166亿元。为解决资
金问题，长沙市政府设计了一条“政府主导，吸纳社会资本投入棚户区改造”的融资模
式：各区政府全资成立棚改项目公司，市政府将收回的“棚户区”土地划拨给棚改公司
，后者用划拨土地使用权证进行抵押融资。据“40号文”规定，对社会资本参与棚户区
改造的投资人出资拆迁补偿安置并参与土地挂牌出让获得土地使用权的项目，不计贷款
利息和利润，项目新建的建筑面积中与原拆迁的建筑面积相等部分可免缴城市基础设施
配套费及其他市属权限内的行政事业性收费；投资人出资拆迁安置但不参与土地挂牌出
让或未竞得该宗土地使用权的项目，将按资金的实际占用时间，按投资金额加银行同期
贷款利息每年10%的利润获结算。
棚改公司自行融资完成土地一级开发后，熟地出让。棚改公司在土地供应上所得
到的总价款全额上缴市财政，由财政部门返还拆迁补偿安置腾地成本后，按市与区5∶5
比例分享收益或同比例分担亏损。
“这种拆迁虽然换言为征收，说到底与商业拆迁没有本质区别，因为虽然目前是
政府在征收，目的也是为民办实事——旧城改造。但最终还是要引进开发商的，拆出来
的熟地还是要卖给开发企业。”一位被抽调出来参与对拆迁户“做思想工作”的芙蓉区
公务员，在自己的日记里坦承。
在这种棚改模式下，政府虽未引进开发商进行拆迁，但自身却成了一家超级拆迁
公司。不少修建仅十几年甚至几年的私宅，也被列入了棚改项目之中。
东牌楼项目作为全市首个棚改项目，于2009年8月成立的东牌楼棚改项目征收指挥
部备受关注，由芙蓉区纪委书记刘建新任指挥长，副区长严国益任常务副指挥长，成员
单位包括芙蓉区委办、区政府办等区直31家单位。
2009年10月22日上午，芙蓉区区委书记钟钢视察征收指挥部，作出指示：公安、
城管等部门要加大“清暂清无”的力度；工商、税务等部门要加大对经营户的管理力度
，采取有效措施，配合行动。对个别国家工作人员身份的征收户，不积极配合征收工作
的，要通过其单位、部门做工作。
此时，芙蓉区党政机关已派出50%的干部参与征收工作，钟钢表示，还要继续抽调
干部，由各部门的主要领导牵头，“要形成高压态势。”
“依法”劳教
欲就强拆向法院提起行政诉讼的居民们发现，没有本地律师愿意接受委托，想让
法院受理诉讼也并不容易。
一个细节是，长沙市委市政府在《关于进一步加强拆迁工作的意见》(长政发[
2009]23号，下称“23号文”)中要求：凡是涉及重点工程项目建设、重要政策或者可能
导致矛盾激化和事态扩大的征收拆迁案件，两级人民法院应当及时沟通，共同研究对策
，积极配合市政府商讨解决办法……尽可能把征收拆迁纠纷化解在法庭之外，以减少诉
讼纷争，实现和谐拆迁。
一些居民选择了传统的上访方式。在长沙市政府与湖南省政府门口，不时有被拆
者聚集。此外，仅今年9月底与10月上旬，长沙出现两次群体性赴京上访，人数都在80
人以上。
上京之路亦不平坦。10月12日，岳麓区靳江村的余任辉与同伴乘T146次火车赴北
京，火车行至石家庄附近，在被查验身份证时，检验仪器发出警报声，其身份证与上访
资料被乘警收走。火车到达北京西站后，守候多时的长沙市驻京办工作人员就地将她们
送上了回程的火车。
侥幸落地北京的东牌楼居民杨卫辉，10月17日在北京国贸地铁站被检查身份证的
特警发现，后由派出所送到北京市久敬庄救急服务中心。当夜，她和20余名长沙访民被
某保安公司人员驱赶至一辆旅游大巴，并连夜返湘。与接站的警方人员交接时，因遭到
推搡，杨卫辉的后脑重重砸在警车边缘，被带至派出所后出现头晕、呕吐症状。
在派出所被扣留近24个小时之后，杨卫辉被放出。中南大学湘雅二医院的首诊病
例显示，其颅脑外伤，并伴有右耳听力下降。
开福区螃蟹井居民沈佑斌，因“组织被拆迁人员进京上访”，于2004年以“聚众
扰乱社会秩序罪”被开福区法院判决四年有期徒刑。据判决书，各辖区政府为接回赴京
上访人员，花费超过10万元。
在刑满出狱后，沈佑斌才有机会阅读到一本数次提及自己名字的拆迁工作日记，
这本日记的作者为开福区房地局前副局长曾新亮。2001年10月29日，曾新亮在日记里记
录：李区长强调警钟长鸣，不能低头看，要抬头看路，有职务就有责任。“要造势，打
击和判一批”，“要主动出击，注意方法，请公安按敌对势力办。”
2003年11月26日这天的日记显示，时任开福区区委书记、现任长沙市副市长赵文
彬指示，全力以赴，不容许有拆迁户上访，打击工作由陈大庆(时任区政法委书记)负责
，法制办对达不到违法的拆迁户办学习班。在谈及严明纪律、责任追究时，他强调，“
出现上北京的要处理人的。”
开福区位于长沙市北部，十年前即开始大面积拆迁，区政府对于拆迁及维稳流程
的研究自成体系，在曾新亮的工作日记里，这些经验被总结成200余字的“五招三十六
法”，并为其他各区效法。
与此对应，据拆迁户自发统计，长沙市已有数十人像沈佑斌一样，因上访或其他
缘由被“依法”关押、刑拘、劳教甚至判处有期徒刑。谁界定“公共利益”
与最初改善数十万人的居住和生活条件的承诺有所不同，长沙不少城区拆迁后变
身商业化开发。以东牌楼棚改项目为例，据长沙市发改委网站上一份名为《长沙招商项
目目录(2009)》介绍：该项目处于中央商务区商业圈，拟建大型购物商场、高档酒店、
服务式公寓等。
而据《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限
和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”；同时，据《宪法
》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私
有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实
行征收或者征用并给予补偿。”
一位法学界人士提醒说，政府征收的关键在于“公共利益”的界定，这也是相关
部门行政行为的合法性基石。但是，作为此次市区两级政府一系列关于征收的地方性法
规、文件的根源，《长沙市国有土地上房屋征收与补偿安置工作规定》(长政发[2009]
21号，下称“21号文”)却并未对于何为公共利益作出明确界定。
在缺乏法律援助的情况下，东牌楼居民自发钻研相关法律，并开始就因商业目的
的征用是否出于公共利益需要，诘问区征收指挥部及省市其他相关部门，但并未得到明
确的解释。
在未得到回应的情况下，东牌楼28户居民以芙蓉区政府《房屋征收决定》违法为
由，将芙蓉区政府作为被告，向长沙市中院提起行政诉讼。
2010年8月9日，该案一审开庭。在法庭辩论中，东牌楼居民提出，区政府出具的
《房屋征收决定》并不具有公共利益的属性，因而与《宪法》抵触，并不具有法律效力
。芙蓉区政府的代理人则辩称，芙蓉区中心商务区建设高档写字楼、高档住宅，将引进
金融、银行、商铺等，可以增加税源，所以符合公共利益的要求。
法庭采信了被告对于公共利益的解释，一审判决东牌楼居民败诉。后者已上诉至
湖南省高院。
上文提及的“40号文”以红头文件形式于2009年3月29日发布。作为对此思路的合
法性确认，三个月之后，“21号文”以地方性规章的形式于7月1日颁布实施。而当年8
月6日出台的“23号文”则进一步强化了“21号文”的执行力度。
在三个文件中，东牌楼居民认为，作为核心的“21号文”为“市政府自己制定文
件，授权给自己征收”。而根据《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收，只能制
定法律。但作为长沙市政府颁发的地方性规章文件，“21号文”并不具有为了公共利益
的需要对公民的私有财产实行征收或者征用的立法权。
今年10月在北京上访时，东牌楼居民已将一份敦请对“21号文”等相关规章进行
合法性审查的书面申请，递交中央有关部门。
市长的难处
以运作东牌楼项目的城东棚改公司为例，其棚改资金来源是，一方面争取市政府
财政资金，一方面加强银企合作，曾先后与六家银行就东牌楼棚改项目洽谈融资事宜。
据知情者透露，为开发东牌楼项目一期工程，城东棚改公司最终于2009年向银行
贷款10亿元，每天仅利息就达15万元，“这意味着，征收的工期每往后拖一天，市区两
级政府就要多损失15万元。”
这是征收冲动的压力之一。长沙棚改始于2003年，由于各区财政状况不同，对于
棚改的期许亦不尽相同。以开福区与芙蓉区为例对比，由于开福区位于长沙北郊，相对
偏远，可依赖的税源较少，所以对土地财政相对更为看重，在“盘活土地存量资源”的
探索方面走在前面，诸如2002年展览馆路修路、2007年的新河三角洲项目等，并非真正
意义上的安居棚改项目，却多借用棚改之名。
而芙蓉区作为长沙市五个城区的中心城区，税源较广，此前对于土地财政的依赖
相对较轻，棚改只求收支平衡，因而名副其实。如2003年的朝阳二村棚改项目，由政府
主导，引进开发商，将居民以回迁方式就地安置，再将多余的商品房交付市场以平衡此
前的投入，堪称棚改政策的典范。此后，2006年的潘后街棚改项目和2008年的湖南橡胶
厂职工宿舍棚改项目，亦对这种模式多有沿用。
但到了2009年，情势发生了变化。当年初，长沙市有关领导遇到了自己上任以来
的第一道难关。2008年金融危机导致企业生产经营下滑、就业困难、财政收入锐减。事
后接受媒体采访时，这位领导坦承彼时“确实感到形势非常严峻”。
土地市场的持续低迷，也让长沙市财政雪上加霜。该市国土资源市场招拍挂主持
人李峰2009年5月19日称，当年是近十年长沙市上半年推出土地量最少的一年，预计不
到近十年来同期平均供应量的30%。
为此，湖南省国土资源厅、长沙市财政局、市国土局等部门的领导齐聚由媒体主
办的“广厦会客厅”，鼓励开发商，“现在是拿地的最好时机。”
作为应对，早在2008年底，长沙市市长张剑飞在接受央视经济频道“献计中国增
长”节目访谈时即想好：“如果能够把长沙市18万居民从棚户区‘解放’出来，可以产
生很大一部分商品房需求。”据其推算，1平方米棚户区拆迁可以产生1.5平方米需求，
730万平方米棚户区对应千余万平方米的购买需求。
也就是说，政府“一石双鸟”，不仅可以从棚改区土地中得到收益，还能促使“
被征收户”掏钱拉动内需。
但是，政府在操作过程中的强拆行为，引发后者层出不穷的抗议，也包括一例例
被拆迁户非正常死亡。
2009年3月30日，长沙市政府宣布，要在2009年开始的3年之内完成城区所有棚户
区的改造：“棚改，正在成为长沙市拉动内需最重要的一步棋。”
以位于开福区城市中心商业繁华区的中山西路棚改项目为例，今年4月30日，这个
总用地256亩，有效净用地184亩，临湘江面长约1000米的地块，被大连万达商业地产股
份有限公司以楼面地价3312元/平方米、总价26.5亿元竞得，成为长沙单价新地王。一
个对比是，2008年，长沙城区五个区完成的地方财政收入一共才75.99亿元。
据独立房地产业数据统计机构中国指数研究院统计，长沙今年前三季度的城市土
地出让金收入，同比增幅为411%，在纳入统计的全国30个城市中增幅名列第一。
在这些骄人的数字背后，被强拆者的绝望与眼泪已化为冷冰冰的拆迁成本。仅就
《财经》记者掌握的“不完全档案”，从年逾不惑的青壮年，到耋耄之年的白翁老妪，
强拆致非正常死亡者分别来自该市开福区、岳麓区、高新区、天心区、芙蓉区和宁乡县。
就在《财经》记者发稿前一日，前述岳麓区湾镇居民张灵芝拨来求助电话。这位
在客厅里准备了汽油和煤气罐的女性，声音微微发颤——
“那些强拆的人，又来了。” |
|
|
|
|
|
|
